Revisión del marco legal sobre uso y conservación de suelos en la Argentina

El suelo es un recurso natural limitado, que requiere de miles de años para su formación. Sobre él se desarrolla la vida vegetal y animal. Presenta múltiples funciones que hace posible el adecuado funcionamiento tanto de ecosistemas naturales como de los agro-ecosistemas (Guiffré, 2011). La producción agrícola, que aporta el 9% del PBI de la Argentina, es una de las actividades económicas más importante del país. La exportación de cereales y oleaginosas (e.g. trigo, maíz, soja, girasol) es una fuente significativa de ingreso de divisas. El 90% de la producción de cultivos de grano se realiza en la Región Pampeana (que abarca aproximadamente las provincias de Buenos Aires, sur de Santa Fe y Entre Ríos y sud-este
de Córdoba) (Lavado y Steinbach, 2009).

Durante las últimas décadas y en especial a partir de los años 90, tuvo lugar un proceso de intensificación de la agricultura, a partir de la adopción de nuevas tecnologías (e.g. siembra directa, nuevos genotipos, uso de fertilizantes, etc.). En los últimos 50 años, debido a la aplicación de estas tecnologías, se pasó de producir 18 millones de toneladas de granos a prácticamente 100 millones de toneladas producidas en la actualidad. Este aumento se debió en mayor medida al incremento en la productividad de los cultivos (rendimiento por unidad de superficie) y en las últimas décadas también a una ampliación de la frontera agrícola hacia regiones extra-pampeanas. A pesar del progreso tecnológico y del aumento considerable del rendimiento de los cultivos, tuvo lugar un significativo deterioro del recurso suelo. Dentro de los procesos de degradación la erosión hídrica y eólica, la compactación del suelo y la pérdida de materia orgánica (MO) y nutrientes, son algunos de los más significativos por su extensión e incidencia (Lavado y Taboada, 2009).

Para tener una idea del impacto de la agricultura sobre la calidad o fertilidad del suelo, diferentes investigaciones y relevamientos efectuados en la Región Pampeana indican que los suelos han perdido en promedio un 30-50% de la MO original
y en algunas zonas con prolongada historia agrícola (e.g. sur de Santa Fe y norte de Buenos Aires) hasta el 70% (Lavado y Taboada, 2009).

Asimismo, la extracción de nutrientes efectuada por los granos cosechados es escasamente repuesta a través de la fertilización de los cultivos, siendo los balances de nutrientes (diferencia entre los nutrientes extraídos en los granos y los aportados a través del uso de fertilizantes) fuertemente negativos. Esto explica el deterioro de la  fertilidad química que han sufrido los suelos, con significativas pérdidas de nutrientes, en especial nitrógeno, fósforo, azufre y mas recientemente
potasio (García y Salvagiotti, 2009). Lo paradójico del contexto planteado, es que el progreso en productividad causado por la adopción tecnológica ha enmascarado considerablemente los procesos de deterioro y pérdida de la fertilidad química del suelo (Urricarriet y Lavado, 1999).

Como aspecto favorable, el avance científico también fue notable en las últimas décadas, con gran intensificación de las actividades de investigación y extensión ejercida por diferentes organizaciones como el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), AACREA (Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola), AAPRESID (Asociación Argentina de Productores en Siembra directa), Universidades, etc. Asimismo, la AACS (Asociación Argentina de la Ciencia del Suelo), fundada hace más de 50 años, tuvo un rol protagónico en difundir los resultados de investigaciones realizadas por grupos de investigación local a través de sus “Congresos Argentinos de la Ciencia del Suelo” realizados cada dos años y su órgano de difusión de resultados de investigaciones: la revista “Ciencia del Suelo”. Más recientemente se suman organizaciones como el IPNI (International Plant Nutrition Institute) y Fertilizar Asociación Civil, muy importantes en términos de organización de eventos técnicos de divulgación y extensión en temas vinculados con los suelos y la fertilización de cultivos. Toda esta actividad de investigación 

y extensión permitió generar un cuerpo de información científica básica y aplicada en diferentes disciplinas de las Ciencias Agropecuarias y se podría decir que actualmente se dispone de abundante información científica y técnica sobre cómo se deberían manejar los suelos y cultivos bajo esquemas sustentables. Como se discutirá más adelante en este documento, el grado de aplicación de estos principios en el marco legal vigente en materia de uso y conservación del suelo es muy bajo.

La agricultura argentina se ha transformado notablemente en las últimas décadas, no solo en términos del incremento en la productividad, sino también en la configuración de las formas organizacionales e institucionales utilizadas en la agricultura moderna. El área jurídica e incluso la ciencia económica, no han tomado conciencia de ello (Alvarado Ledesma, 2008). El marco jurídico imperante se basa en la ley 13.246 del año 1948, que si bien tuvo una reforma en 1980, de acuerdo al autor, la realidad responde a un país totalmente diferente del actual. Las alternativas contractuales utilizan contratos accidentales, regulado por el Código Civil, que permite un máximo de dos años, con lo cual se promueve un esquema de tenencia de la tierra de corto plazo (Alvarado Ledesma, 2008). Esto se puede verificar empíricamente observando los actuales sistemas de explotación agrícola de la Argentina, donde los esquemas de arrendamiento a corto plazo (uno o dos años) son los más extendidos Estos esquemas de tenencia de la tierra de corto plazo alcanzan el 50-70% del área sembrada y promueven la siembra del cultivo de soja (monocultivo), que se considera el de menor riesgo productivo (García y Salvagiotti, 2009). Las implicancias del monocultivo de soja, como en cualquier monocultivo, son poco favorables para el suelo y la sustentabilidad de los agrosistemas. Un rasgo preocupante de este modelo agrícola es que la soja aporta muy pocos residuos (“rastrojo”) al suelo y es menos fertilizada que otros cultivos como trigo o maíz, con lo cual los suelos van perdiendo progresivamente su dotación de nutrientes a través del tiempo.

Las externalidades y el impacto ambiental de la producción agrícola no son considerados en los análisis económicos convencionales, basados en los márgenes brutos de los cultivos (Alvarado Ledesma, 2008). Estos presupuestos parciales solo consideran los costos o egresos directos (e.g. semilla, labores, etc.) y el ingreso directo esperado por la venta del grano. Es decir, el costo implícito de la pérdida de fertilidad del suelo generada en cada cosecha, no es contemplado ni en los contratos, ni en la administración de los establecimientos agropecuarios.

El contexto planteado genera preocupación en el ámbito académico, donde existe acuerdo en relación a que los actuales modelos de producción agrícola no son sustentables y tienen un muy bajo grado de aplicación y adopción del conocimiento
científico disponible (Rubio, 2011; Lorenzatti, 2011). El manejo sustentable de los agrosistemas implica la consideración simultánea de los aspectos económicos, sociales y ambientales.

Sin embargo, el modelo de producción agrícola dominante actualmente, prioriza la rentabilidad y resultados económicos, dejando de lado los aspectos sociales y/o ambientales (Martínez, 2011). 

Existen pocos antecedentes que aborden críticamente la normativa legal vigente en materia de conservación y uso del suelo en la Argentina y su grado de adecuación a las prácticas agrícolas actuales. El objetivo principal del presente trabajo
es revisar el marco legal vigente en materia de conservación de suelos, y analizar posibles acciones tendientes a mejorar la actualización y aplicación práctica del mismo en un contexto de buenas prácticas agrícolas y manejo sustentable
del recurso suelo.

En primer lugar se analizó el estado actual de degradación de los suelos a través de fuentes bibliográficas recientes y se revisó el plexo normativo actual en materia de manejo y conservación de suelos. Para ello se revisó la legislación nacional,
provincial y en algunos casos, relevamientos a escala municipal. A partir de dicha información se realizó un diagnóstico utilizando principios del razonamiento deductivo y la teoría de argumentación jurídica (Alexy, 1989) donde las conclusiones
derivan de proposiciones (premisas) a través de un razonamiento lógico.

La primer legislación a nivel nacional que hizo mención sobre el recurso natural suelo fue la ley de Arrendamientos y Aparcerías rurales en el año 1921. El fin de dicha norma era reglar aquellos vínculos que existían a lo largo de nuestro país nacidos de contratos poco claros elaborados por grandes estancieros o latifundistas, donde los abusos de la parte más débil eran habituales. En aquellos años, solo se normaba las condiciones del contrato de arrendamiento sin siquiera imaginar el término conservación, que tardaría varios años en comenzar a utilizarse en nuestro país. Recién en el año 1948 a través de la ley 13.246 se comienza a legislar sobre la explotación irracional del suelo, estableciendo en su artículo octavo que “queda prohibida toda explotación irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento, no obstante cualquier cláusula en contrario que contenga los contratos respectivos. En caso de violarse esta prohibición por parte del arrendatario, el arrendador podrá rescindir el contrato o solicitar judicialmente el cese de la actividad prohibida, pudiendo reclamar en ambos casos los daños y perjuicios ocasionados…”. Si bien dicho artículo implicó un gran progreso ya que fue la primer incorporación de aspectos vinculados con la conservación del suelo, no ha sido lo suficientemente clara ya que no especificaba cuáles eran aquellos hechos o prácticas irracionales que podrían llegar a producir la erosión, degradación o agotamiento del suelo, faltando una enumeración detallada de las mismas. Tampoco detallaba las prácticas de conservación recomendadas para el estado del arte y la ciencia agronómica de aquel entonces. Asimismo, se omitía la aplicación de la obligación de conservación del suelo a los casos donde la explotación agropecuaria se realizaba en campos donde no existía un contrato, pues eran fundos de propiedad. Se estipula como autoridad de aplicación el Ministerio de Agricultura de la Nación Argentina.

Es importante destacar que, posteriormente, la ley 17.711 (1969) limitó el concepto de derecho absoluto conferido al artículo 2513 del Código Civil, estableciendo con su nueva redacción que es “…inherente al derecho de propiedad el derecho
de poseer la cosa de disponer o de servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular…” donde el interés público avanza sobre el interés privado en el ejercicio del derecho de dominio y del uso de los suelos.

En 1980, la ley 22.298 introdujo modificaciones a la ley 13.246. Si bien se mantiene la prohibición de degradar el recurso suelo determina, en caso de violación por parte del arrendatario, que el arrendador podrá rescindir el contrato o recurrir
a la vía judicial para solicitar el cese de dicha actividad, teniendo la opción de reclamar los daños y perjuicios ocasionados por dicha falta.

Sin embargo, nuevamente, no ofrece un ulterior detalle de cuáles serían prácticas agronómicas inadecuadas y/o adecuadas para el manejo del suelo.

En el año 1981 se sanciona la ley nacional 22.428 sobre recuperación y conservación de suelos. Los objetivos de la ley eran “… crear conciencia entre los productores acerca de la gravedad del problema de la degradación de los suelos y el reconocimiento de su rol protagónico en la conservación y mejoramiento, alentándose su participación en consorcios voluntarios y conservacionistas y la adopción por el Estado de medidas de fomento, financieras y crediticias y técnicas para estimularlos…” (Brebbia, 1992). 

Dicha ley fue reglamentada por el decreto 681/81 y estipulaba estándares mínimos para planes de conservación e implementación de la ley. La ley ofrecía beneficios para los productores que formaban parte de los consorcios, recibiendo subsidios para la conservación del suelos de entre el 30% y el 70% de los costos de las inversiones y gastos que implicasen dichos planes de conservación y se estipulan otros planes sobre exenciones impositivas. Asimismo, se establecían esquemas de reintegros y las responsabilidades penales pertinentes para los casos de incumplimiento.

En el año 1994, con la reforma de la carta magna, se incluyen artículos relacionados con la propiedad, la jurisdicción y los derechos ambientales para las generaciones actuales y futuras sobre los recursos naturales, aplicables al recurso suelo. El artículo 124 de la Constitución Nacional consagra el dominio de las provincias por sobre los recursos naturales. Se destaca el hecho que la jurisdicción para ejecutarlos y legislarlos la mantiene la nación, o sea que es de carácter federal. 

En términos generales, aunque el dominio sea provincial, la jurisdicción será federal en cuanto afecte al comercio o a la navegación interprovincial o internacional (Frías, 1980).

El nuevo artículo 41 establece que “… todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer la de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamentela obligación de recomponer, según lo establezca la ley, “...Las autoridades proveerán la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales…” 

Con el fin de establecer un “mínimo piso legislativo” en materia de protección de los recursos naturales el legislador estableció: “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. 

Dicho estatus jurídico de “mínimo piso legislativo” implicó sumar vaguedad y ambigüedad al contexto reinante. Sin embargo, finalmente en el año 2002, a través de la ley 25.675, se dispuso en su artículo 6: “…Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental.

En su contenido, debe prever las condiciones  necesarias para asegurar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable…”. La ley crea un sistema federal ambiental para coordinar las políticas ambientales (Acuña, 2009).

La Argentina ha ratificado el tratado internacional, ley 24.701 sobre la convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación y la sequía, donde los estados se comprometen a prestar especial atención a la aplicación de medidas preventivas para las tierras aun no degradadas o solo levemente degradadas.

Es importante aclarar que algunas de las normas descriptas previamente, o bien se encuentran vigentes, o bien sufrieron modificatorias como en el caso de la ley de arrendamientos, mientras que otras, como la ley de Conservación de suelos, se
encuentran sin financiamiento. También es posible observar la convivencia de leyes anteriores y posteriores a la reforma constitucional de la carta magna realizada en 1994. 

En las Tablas 1 a 5, se presenta un sumario del plexo normativo vigente en materia de conservación de suelos para diferentes provincias de la Argentina.

De acuerdo con la información presentada previamente, es posible establecer algunas premisas donde existe suficiente acuerdo académico como para realizar un diagnóstico de la problemática de la conservación del suelo en el ámbito de la
producción agrícola actual:

i. Existe una clara evidencia de ocurrencia de procesos de deterioro del recurso edáfico (e.g. Lavado y Taboada, 2009; Martínez, 2011). 

ii. Se dispone de información científica de gran nivel académico en relación a cuáles son las prácticas agronómicas adecuadas para ser utilizadas en el marco de sistemas sustentables (e.g. Lorenzatti, 2011; García, 2012;) 

iii. Se dispone de un plexo normativo significativo en materia de conservación de suelos, cuyo grado de aplicación es bajo (e.g. Alvarado Ledesma, 2008; Acuña, 2009; Giuffré y Formento, 2011).

iv. El marco normativo vigente presenta un bajo grado de ajuste a la realidad productiva actual, sobre todo en términos tecnológicos, organizacionales y económicos de los modelos de producción agrícola (Alvarado Ledesma, 2008; Lorenzatti, 2011).

En base a las proposiciones planteadas, no es posible atribuir el deterioro del recurso suelo a la ausencia de un marco legal o a la falta de información técnica y científica sobre prácticas agrícolas. Por el contrario, una hipótesis alternativa sobre
el bajo grado de aplicación de prácticas de conservación en las explotaciones agropecuarias se vincularía con la falta de políticas e instrumentos, que han estado ausentes durante décadas. El marco institucional y económico vigente, presenta una serie de rasgos o características que no propenden hacia la aplicación y/o consideración de modelos de producción agrícolas sustentables: 

i. Aplicación de derechos de exportación (“retenciones”), que promueven la siembra de cultivos más rentables y con menor riesgo (e.g. soja), en detrimento de otros como el trigo o maíz, que mejoran la calidad del suelo y la sustentabilidad de los agrosistemas. Estos últimos cereales han reducido considerablemente su área sembrada, resultando en una relación oleaginosa/cereales no sustentable.

ii. Incremento de la escala de producción y nuevas formas organizativas como los pooles de siembra. Nuevas formas de administración como el fideicomiso.

iii. Preponderancia de los arrendamientos y aparcerías de corto plazo (máximo dos años) como sistema de tenencia de la tierra imperante. Estos contratos, en general, no incluyen cláusulas o principios de manejo acordados por el propietario
y arrendatario que permitirían un manejo más racional del recurso edáfico (e.g. rotaciones con gramíneas, fertilización balanceada, control del tráfico de maquinaria, etc.).

iv. Ausencia de políticas de apoyo al sector agropecuario, en general, y en materia de conservación de los suelos, en especial.

v. Baja articulación y/o interacción entre el sector científico y tecnológico (e.g. CONICET, INTA, Universidades) con los responsables de aplicar y tomar decisiones políticas en materia de producción agropecuaria, en general, y conservación
del suelo, en particular.

Como se desprende del panorama planteado, que no pretende ser exhaustivo, el marco legal es un aspecto parcial de una problemática compleja donde intervienen aspectos tecnológicos, institucionales, y económicos, entre otros. Sin embargo,
es posible definir una serie de acciones que, de ser implementadas a través de políticas públicas, mejorarían la sustentabilidad de los agro-ecosistemas en términos de la conservación y manejo del recurso suelo. Una de ellas es la necesidad
de actualización y ajuste de las normas vigentes, especificando de un modo más explícito cuáles son las prácticas sustentables para manejar el recurso edáfico en base a la información y principios de buenas prácticas agrícolas disponibles en
las diferentes eco-regiones del país (información basada en principios científicos y tecnológicos).

También se debe dejar claro cuáles prácticas de manejo no son recomendables y analizar alternativas de penalización/control en casos de incumplimientos.

En cuanto a los contratos privados que se están utilizando actualmente en las explotaciones agropecuarias (e.g. arrendamientos y aparcerías rurales) es necesario permitir y promover esquemas de tenencia de la tierra de mayor largo plazo (más
de dos años) e incorporar en los mismos cláusulas específicas sobre tipo de cultivo y rotaciones a realizar, dosis de fertilizante a aplicar, etc. En los últimos tiempos se han generado una serie de proyectos de leyes nacionales sobre promoción del uso de fertilizantes, cuyo tratamiento escapa el alcance del presente escrito. Un sumario de los mismos para el período 2008-2010 se puede consultar en Campos et al. (2012). Más recientemente, se está discutiendo un proyecto de ley sobre conservación y mejoramiento de la fertilidad de los suelos de uso agropecuario a través de la promoción del uso de fertilizantes para la actividad agropecuaria y las adecuadas prácticas de aplicación. Este proyecto de ley liderado por el diputado Luis E. Basterra tendrá tratamiento legislativo durante el año 2015 y se destaca por haber sido elaborado a partir de una amplia base de debate con una activa participación de entidades como Fertilizar Asociación Civil, CIAFA, AACREA, y Fundación Vida Silvestre, entre otras (Basterra, 2014). Se mencionan a continuación algunos de los aspectos destacados de este proyecto de ley:

Por lo mencionado antes, resultaría muy importante lograr que todo el conocimiento generado en el sistema científico y tecnológico, no solo se traduzca en publicaciones y/o actividades académicas, sino que sean utilizadas como referencia
y lineamientos en la generación de políticas públicas en materia agropecuaria y en especial en aspectos referidos a la conservación y manejo del recurso edáfico. Un marco institucional de este tipo sería apropiado para luego avanzar en procesos de mejora en el marco jurídico, propendiendo tanto a su actualización al estado del arte y la ciencia agrícola moderna, como a su aplicación a nivel de las explotaciones agropecuarias. 

 

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