Experiencias en la formulación de políticas para el sector ganadero en Colombia: lecciones y retos para Latinoamérica

Introducción

Las políticas en materia agropecuaria exponen un comportamiento dinámico en el tiempo: estas se configuran a partir de movimientos presentados en los mercados internacionales buscando consolidarse en el mercado internacional. Pero estos procesos de apertura han generado cambios en la estructura productiva expresados en la forma de interactuar de los agentes, articulándolos de forma estratégica como una cadena que persigue el objetivo de generar sinergias entre eslabones haciendo las actividades agropecuarias más competitivas y eficientes (Iglesias, 2002).

En concordancia con las tendencias a nivel mundial, las normas se han venido enfocando, no sólo en la protección del consumidor, sino que también han atendido las demandas planteadas por éste. En Colombia, esta situación plantea enormes desafíos a la estructura productiva de las cadenas de valor de la ganadería, pues la inclusión de criterios de sostenibilidad, bienestar animal e inocuidad se percibe compleja al aplicarse sobre una estructura física y social con importantes rezagos y limitaciones.

Esta situación es manifiesta en diversos países de Latinoamérica, donde, al igual que en Colombia, las actividades agropecuarias presentan una dualidad en su visión como sector estratégico pues a pesar de tratarse de actividades vitales para el desarrollo del país, persisten importantes barreras para lograr un correcto acoplamiento a los procesos de exportación. De esta forma, el presente estudio se propuso realizar un análisis de la legislación colombiana en materia de producción ganadera para identificar cómo se han visto afectados los diferentes actores de las cadenas de valor de la ganadería (en términos de productividad, inocuidad, bienestar animal, y sostenibilidad), así como conocer las lecciones aprendidas a partir de las afectaciones observadas.

Un análisis de la evolución de los procesos legislativos puede ser de utilidad para otros países de Latinoamérica pues brinda lecciones y caminos sobre cómo aproximarse a la población rural para obtener mejoras en la competitividad y productividad del sector sin generar distorsiones y desequilibrios en la población rural que se dedica a esta actividad, de manera que el análisis propuesto pueda ser extrapolado a las demás regiones de Latinoamérica que presenten contextos similares. En efecto, a través de este análisis, no sólo es posible dar orden y coherencia a la maraña legislativa para la ganadería, sino que también permite encontrar lecciones que deja el dialogo entre las normas y las realidades sociales del país.

Metodología

Como primera medida, se compilaron leyes, decretos, resoluciones y demás reglamentaciones que tuvieran un efecto en los actores de la cadena de valor de la ganadería. Estas normas fueron recopiladas de acuerdo al concepto de la cadena de valor adoptado en el documento Conpes 3676 de 2010. Con el fin de realizar un análisis especializado para cada eslabón, las reglamentaciones fueron ordenadas cronológicamente, desagregadas y distribuidas en cada uno de los eslabones de la cadena. Para el análisis, se tomó como punto de referencia el año 2003: si bien existía una amplia normatividad antes de dicha fecha, este año figura como la entrada a la modernización del sector, razón por la cual figuran los hechos más relevantes para el presente estudio.

A continuación, las normas fueron contrastadas con diversos artículos científicos y periodísticos, buscando identificar la dinámica presentada: desde los momentos previos a la firma de las políticas, pasando por la emanación y aplicación de las mismas, hasta las respuestas de los agentes abordados ante los estatutos planteados y la síntesis como resultado de dicho proceso.

Resultados y Discusión

3.1 Dinámica

La Ley 811 de 2003 se configura como un cambio de paradigma en la forma de entender la legislación para la actividad agropecuaria: como se observa en la Figura 1 los procesos normativos anteriores a dicha norma se caracterizaban más por su homogeneidad que por su nivel de rigor con los actores de la cadena de valor de la ganadería. No obstante, la poca emanación de normas no debe entenderse como la total ausencia de las mismas, sino más bien expresa que las preocupaciones de los gobiernos y entidades residía más bien en los factores externos del proceso productivo (reformas a instituciones de crédito agropecuario, creación, partición, re direccionamiento y asignación de responsabilidades a instituciones, entre otros) que en los controles a los agentes de la cadena de valor.

La Ley 811 de 2003, entonces, supone un punto de quiebre: inicia un periodo de creación de políticas especializadas en cada eslabón de las cadenas. Para la producción de carne se observa un proceso asimétrico entendido como un intento de aseguramiento de variables tales como la trazabilidad, inocuidad, bienestar animal y sostenibilidad. Al regular de forma fuerte los eslabones prioritarios como el productor primario, la planta de beneficio y la exportación de ganado y productos cárnicos es posible asegurar y reproducir los procesos técnicos a partir del menor uso de recursos (monetarios, logísticos, de tiempo, etc.) en un país donde éstos son escasos para el control de todos los eslabones.

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La dinámica observada permite proponer tres etapas entrelazadas en el tiempo: en un principio se presenta la legislación encaminada a articular la actividad pecuaria dentro de los lineamientos del comercio mundial; en segundo lugar se evidencia el proceso coyuntural como consecuencia de los postulados normativos; la respuesta ante la instauración de normas más complejas presenta distintas reacciones de acuerdo al actor estudiado: los actores más eficientes se esfuerzan por cumplirlas y/o aprovecharlas, mientras que lo más ineficientes o con menor capacidad de respuesta a) se configuran como grupos de presión para lograr el aplazamiento de las normas y/o b) actúan con resignación y avanzan al ritmo determinado por su capacidad adquisitiva. Aquí también intervienen fuerzas externas y subjetivas como la poca propagación de la nueva normatividad y la apatía hacia el emprendimiento de dicho proceso. Se evidencia una tensión entre la nueva normatividad y los actores de la cadena, provocando una crisis en éstos últimos, donde se decantan los que logran acoplarse e interiorizar las nuevas reglas de juego y los actores incapaces de cumplirla.

Si bien la situación descrita, es consecuencia del gran compendio de normas elaboradas en este periodo, se destacan particularmente los Decretos 616 de 2006 y 1500 del 2007, por ser transversales al proceso productivo de la leche y la carne respectivamente, razón por la cual, se entienden como los más importantes y de más impacto en el periodo analizado. Es importante resaltar que, si bien dichas normas afectan a todos los actores de la cadena, golpea con mayor fuerza a unos actores más que a otros. Al ocasionarse cierres indiscriminados en todo el país, las plantas de beneficio prefiguran como los actores más afectados, no sólo porque el Decreto 1500 es más estricto con este eslabón, sino también porque esta industria presenta la mayor dispersión y lon niveles muy precarios de cumplimiento de estándares sanitarios y ambientales.

El proceso es lento y desafiante para todos, lo que conlleva a dos sucesos entrelazados en el tiempo: primero, un inevitable descenso de la productividad, explicado por a) el aumento de los precios de los insumos y la disminución del apoyo directo a los productores por parte del gobierno, y; b) por el cierre indiscriminado de plantas de beneficio. Consecuencia de esto se presentan problemas para lograr una correcta distribución de productos cárnicos a las distintas regiones del país, especialmente a las zonas más apartadas. Esto situación ocasionó mayor ilegalidad pues plantas de beneficio clandestinas fueron creadas al interior de los predios. Asimismo, la vida de las personas que se dedicaban a la ganadería se vio afectada al desincentivarse la producción.

En segundo lugar, algunos agentes se configuran como grupos de presión, los cuales demandan políticas más inclusivas y tolerantes. Como síntesis de este proceso deviene la tercera etapa, esta consiste en la respuesta de las instituciones, manifestada a través de nuevos procesos legislativos encaminados a aplazar el cumplimiento de las normas y precisar las condiciones que facilitarían una mejor y paulatina adecuación de la sociedad pecuaria a los mandatos establecidos. Asimismo, se generan procesos de acompañamiento a los productores (en particular a los actores más afectados), todo esto mientras la mayor cantidad de actores logra acoplarse a los criterios establecidos.

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3.2 Las lecciones aprendidas

Los Decretos 616 de 2016 y 1500 de 2007 son entendidos como una clara iniciativa para fomentar la erradicación de la informalidad que afecta las cadenas de valor de la producción bovina a la vez que persigue el ambicioso objetivo de insertar la actividad pecuaria dentro del comercio internacional. Sin embargo, lo que pasó fue todo lo contrario: dada la rigidez de los postulados de dichas normas, los diferentes actores de la cadena se han visto imposibilitados a darles cumplimiento en los tiempos establecidos, y han provocado que procesos como el sacrificio del ganado se realice dentro de los predios o en lugares de sacrificio clandestino con las pérdidas de higiene e inocuidad que esto implica. Asimismo, se generaron falencias en la seguridad alimentaria de los municipios pues el cierre de las plantas de beneficio ocasionó problemas de distribución de los productos cárnicos. Esta situación pone en evidencia una importante conclusión: implementar reformas rígidas sobre una estructura productiva donde el capital físico y humano se encuentra distribuido inequitativamente trae consecuencias sobre la producción agropecuaria y las condiciones de vida de la población rural más vulnerable. Las políticas dirigidas hacia sectores con amplios rezagos tecnológicos y sociales requieren por lo tanto de más gradualidad y cautela.

Por otro lado, la investigación demuestra que la debilidad del país no sólo se manifiesta a través de los problemas de los actores para cumplir las normas, sino también en la capacidad institucional para hacerlas cumplir: la duplicidad de responsabilidades entre instituciones y la limitada coordinación entre los organismos generó malentendidos y perdidas de recursos. En Colombia y en general en Latinoamérica, no será posible insertarse en las lógicas del comercio internacional sino cuenta primero con la infraestructura adecuada para cumplir el objetivo. Pero el desarrollo de ésta no puede limitarse sólo a las instituciones. También es necesario mejorar la comunicación vial entre las grandes ciudades y las zonas rurales más aisladas, así como los puntos fronterizos y los puertos de embarque, de manera que se mejore la eficiencia del transporte de los productos y los procesos de exportación.

Ahora bien, el anterior postulado debe entenderse como una condición necesaria más no suficiente: para ingresar a países con amplia demanda, es necesario presentar condiciones previas relativas al cumplimiento de los requisitos de sostenibilidad y bienestar animal. En Colombia, si bien hay que reconocer la existencia de disposiciones en torno a estos temas, así como la tendencia al alza de dichas normas, es importante resaltar el poco énfasis que presentan: actualmente no existen reglamentaciones especializadas, sino que los postulados se pierden dentro de una gran cantidad de estatutos, lo que ocasiona el débil cumplimiento de estas disposiciones. Latinoamérica necesita de reglamentaciones técnicas que describan los procesos de bienestar animal y sostenibilidad para cada momento de la cadena, de manera haga posible la inserción al mercado internacional de este sector.

En efecto, el apoyo de tecnologías alternativas que contribuyan en la reducción de emisiones y la realización de prácticas amigables con el medio ambiente (subsidios, pagos por servicios ambientales, incentivos para la diferenciación de productos) deben ser reglamentados por las entidades correspondientes, pues además de los beneficios evidentes, se pueden lograr aumentos en los ingresos de los productores, bienestar a los consumidores y el aseguramiento del ingreso a países con fuertes criterios de entrada.

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