Suelos agrarios bonaerenses y una endémica procrastinación estatal

1. INTRODUCCIÓN.

El suelo agrario integra el género de los “recursos naturales” a los que se ha definido como “los bienes o medios de subsistencia que nos proporciona la naturaleza” agregando que “el término se refiere también a las fuentes que suministran estos bienes”, (Duque Corredor, R. cita de Carrozza A., et al 1990), integrando al suelo agrario como “fuente” de creación de valor; se ha sostenido que no todos los bienes naturales son “recursos naturales” y que representen un fin “utilitario de la naturaleza” como puede ser la “fauna silvestre” (Pastorino, L. 2009).

Su importancia de “fuente de creación de valor” es recogida en el Plan de Acción del Programa País celebrado en 2016, entre el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Argentina, que señala entre los desafíos “la gestión sostenible de los recursos naturales, dado el creciente aumento de los niveles de contaminación, erosión del suelo y pérdida de biodiversidad (Fundación Vida Silvestre Argentina, 2012) y una mayor variabilidad climática, con mayor frecuencia de sequías e inundaciones atribuible al mayor impacto del cambio climático (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, tercera comunicación nacional sobre cambio climático,2015)”.

El Plan de Acción celebrado agrega “El PNUD colaborará con los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sustentable y de Agroindustria para definir y poner en marcha mecanismos de pago por los servicios de los ecosistemas y adoptar medidas para revertir la pérdida de recursos naturales, hacer un uso sustentable del suelo y preservar los recursos hídricos, a través de la implantación de sistemas de planificación territorial y planes de gestión sostenible de los recursos.”

En Argentina y en la Provincia de Buenos Aires, el suelo agrario es el recurso natural de uso productivo más postergado en la agenda de las políticas públicas activas, nacionales y muchas provinciales instrumentalmente inoperativas, para el uso y manejo sostenible de los suelos agrarios en producción y desarrollo de eventuales estrategias de recuperación de su capacidad productiva en áreas afectadas por distintos niveles de degradación por la acción antrópica.

No puede obviarse que, globalmente, la cuestión del deterioro progresivo de la aptitud y capacidad productiva de los suelos agrarios, como fuente de producción del 95% (FAO, 2015) de los alimentos que consumen los habitantes del planeta, nos coloca frente a un gran dilema pues “un razonamiento elemental y una aritmética simple son suficientes para percatarnos que el ambiente se deteriora y que los recursos naturales se agotan. Y que, mientras eso ocurre, necesitamos cada vez más alimentos para satisfacer la demanda de una población humana que se multiplica a tasas preocupantes.” (Viglizzo E., 2017); indicadores de organismos internacionales señalan que entre el año 1600 y 2020 el crecimiento demográfico global se habría incrementado en un 1.500 %.

Por la organización política institucional de Argentina, son las provincias, preexistentes al Estado Federal, quienes detentan el “dominio originario de los recursos naturales” de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 124 in fine de la Constitución Nacional (CN) y es deber estatal y de sus “autoridades” proveer “...a la utilización racional de los recursos naturales…” según la manda del artículo 41° de la CN. A ello debe agregarse, en territorio bonaerense, que la autoridad provincial “deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento racional de los mismos…” (art.28º Constitución de la Provincia de Buenos Aires).

El concepto de “racionalidad teórica formal” está consagrado; aún es inmadura y testimonial, la “racionalidad técnica o instrumental” (Leff, E. 1994) con irresuelta construcción y desarrollo de instrumentos económicos, jurídicos y técnicos para plasmar las acciones constitucionalmente establecidas.

Considero apreciable describir, previa y concisamente, el contexto de uso y manejo productivo, de los suelos agrarios bonaerenses, con datos que surgen de los censos nacionales agropecuarios, indicadores científicos-tecnológicos y la caracterización edafológica de los suelos agrarios bonaerenses y su potencial exposición a procesos de degradación por erosión hídrica, eólica, pérdida de materia orgánica, acidificación y contaminación por excesivo uso de fitosanitarios y fertilizantes de síntesis química.

Es este contexto el que debe ser previamente considerado para avanzar, racional y analíticamente, hacia un sistema jurídico operativamente eficaz y eficiente en materia de conservación o recuperación de suelos de uso agroproductivo. La etapa siguiente es examinar las normas jurídicas bonaerenses vigentes, para identificar las acciones públicas instrumentales, que promuevan la acción pública y acción privada conservacionista de los sujetos agrarios en el uso y manejo productivo del recurso natural suelo; paralelamente examinar normativamente el rol y funcionamiento de las distintas áreas estatales, con incumbencia temática sobre suelos, superposición o atomización competencial que enervan un acción pública intrainstitucional coordinada en el territorio bonaerense.

En ámbitos legislativos y ejecutivos bonaerenses, muchas veces, se ha atribuido a la “falta de ley” la ausente acción pública, esta cuestión la abordaremos revisando el sistema jurídico bonaerense relacionado con una multiplicidad de normas en materia de uso sostenible de los recursos naturales en general y de los suelos de uso agrario en particular procurando respuesta a un interrogante central: ¿El problema es falta de ley o grave falla instrumental y ausente presupuestación estatal para la ejecución de leyes bonaerenses vigentes?

2. LOS SUELOS AGRARIOS BONAERENSES Y LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA.

La Provincia de Buenos Aires posee una superficie total de algo más de 30 millones de hectáreas (has), de las cuales se registraría una superficie de 23,6 millones de has de suelos de uso agrario para agricultura y ganadería (CNA 2018), la diferencia de 6,5 millones de has está constituida por la ocupación de cursos naturales de aguas superficiales (ampliado por las líneas de riberas), canales hidráulicos, lagunas, rutas, caminos rurales y por ocupaciones urbanas o residenciales extraurbanas.

Las estructura social agroproductiva bonaerense comprende 36.800 establecimientos agropecuarios (EAP-CNA 2018); respecto de la ocupación con cultivos agrícolas se registraba, a 2018, una superficie de 11,2 millones de has registrando el 47.5 % del total de la superficie de suelos de uso agrario bonaerense. Debe advertirse que sobre el mismo suelo se registraba de primera ocupación 10 millones de has. (Cultivos forrajeros y agrícolas extensivos de primera otoño-invernales) y 1.2 millones de has de cultivos agrícolas extensivos de segunda ocupación (cultivos agrícolas primavero-estivales sobre superficies de cultivos otoño-invernales).

Debe contemplarse que las superficies anuales por destino de cultivos, experimentan habituales variaciones según condiciones ambientales proyectadas (“aguas verdes” y clima) y las tendencias de los precios de mercado de cada producto agrario que, en cada ciclo agrícola, evalúan y resuelven los sujetos agrarios con eventual influencia de estímulos o desestímulos de la políticas tributarias nacionales y provinciales para el sector agrario.

Al 2018 la provincia de Buenos Aires registraba una superficie cultivada con cereales para grano (maíz, trigo, cebada, centeno, sorgo, avena) 3,9 millones de has.; oleaginosas (principalmente soja y en menor medida girasol) 4,5 millones de has.; cultivos industriales y legumbres 20,3 mil has. y forrajeras (especies anuales y perennes) 2,6 millones de has.; es común en las creencias y percepciones de muchos sectores urbanos que la provincia de Buenos Aires está “sojizada” (más allá que en alguna microrregión pueda registrarse monocultivo en soja o trigo) ; los datos, del CNA 2018 compartidos, nos indicaría que estas creencias y percepciones estarían disociadas de la realidad pues, de la superficie bonaerense de cultivos agrícolas total de 11,2 millones de has., el 40% se aplicó a cultivos de oleaginosas, el 35% cereales para grano; el 23% de cultivos forrajeros y 2% para cultivos industriales y legumbres.

La provincia de Buenos Aires registra heterogeneidad en la estructura física, química, minerológica y biológica de los suelos por causas naturales en su conformación geológica, estructura expuesta a cambios por la actividad antrópica para fines productivos.

La provincia integra la ecorregión pampeana donde se verifican 6 diferentes órdenes de suelos, de los 11 órdenes de suelos según clasificación taxonómica de todo el territorio nacional; en casi el 80% de la provincia de Buenos Aires predomina el orden de los molisoles (si bien con subórdenes, grupos, subgrupos y series diferenciadas), suelos de color oscuro, con altos a medios contenidos de materia orgánica; este orden taxonómico comprende los suelos más fértiles ya que se encuentran en zonas cálidas a templadas, con altos contenidos de arcillas y buena cantidad de cationes que forman bases y sales nutritivas para las plantas, presentan texturas pesadas y debido a condiciones de mecanización continua los hace susceptibles a procesos de compactación.

Debe sí concederse que la fertilidad natural de los molisoles, bajo cultivo, está sometida a variabilidad por desbalances entre extracción de macronutrientes, que nutricionalmente requieren las plantas para su nacimiento, desarrollo y maduración de los frutos del cultivo, y la reposición parcial a través de fertilizaciones predominantemente de síntesis química.

El clima, material originario, relieve, biota y edad-tiempo, son los factores generadores de los suelos y de la interrelación y/o acción individual de cada uno de ellos y del conjunto se definen sus caracteres mineralógicos, morfológicos, físicos, químicos, fisicoquímicos y biológicos. (Scoppa et al, 1999).

El Instituto de Suelos del Centro de Investigación de los Recursos Naturales del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria clasifica el territorio provincial bonaerense en 17 regiones naturales; esta multiplicidad es indicador de la necesidad de desarrollar e implementar distintas estrategias cuyo primer insumo, para diseñar y construirlas, es el conocimiento científico tecnológico para luego avanzar en el diseño de las normas jurídicas y técnicas regulatorias de “uso del suelo agrario” que deben operar como directrices procedimentales, de base científica, para el ordenamiento ambiental territorial participativo por aptitud y capacidad productiva de los suelos, protocolos técnicos por tipo y grado de vulnerabilidad, buenas prácticas conservacionistas y el desarrollo e implementación de políticas públicas activas de incentivos o desincentivos (económicos, financieros, fiscales), al sujeto agrario, para el uso y manejo sostenible del recurso suelo con fines productivos.

El uso productivo del suelo agrario no sólo beneficia a la economía privada sino también y sensiblemente, en el caso de Argentina y de la Provincia de Buenos Aires, a la economía estatal a través de los sistemas tributarios nacional, provincial y municipales; en el caso bonaerense, la participación del Estado en la renta agraria, a marzo de 2021 (FADA, marzo 2021), representaba el 61% promedio del ingreso bruto por producto agrícola extensivo. De este porcentaje y por cultivo, la participación del Estado, en sus tres niveles, registraba a nivel bonaerense el 66,7% en soja, el 50,7% en maíz, el 61,4% en trigo y el 45,5% en girasol. Debe complementarse que “los impuestos nacionales no coparticipables”, a las provincias, representan el 66,8% del total de impuestos que afronta una hectárea agrícola bonaerense. La composición central de estos impuestos son los derechos de exportación, a los que se le suma el impuesto a los créditos y débitos bancarios.” (FADA, marzo 2021).

3. EL SUELO AGRARIO EN LAS NORMAS JURÍDICAS BONAERENSES.

A modo de sintética reseña debemos recordar las siguientes normas en nuestro ordenamiento jurídico provincial:

3.1. Ley 5.564/1950. El antecedente normativo más lejano citado es el “plan de lucha contra la erosión”, si bien de focalización territorial parcial, lo encontramos en esta ley que afectó recursos, a través de emisión de títulos de la deuda pública provincial, para obras de desviación de las aguas de la cuenca del Arroyo Vallimanca hacia las lagunas de Guaminí, Adolfo Alsina y Trenque Lauquen; sin duda una obra hidráulica no sólo para evitar erosión hídrica de los suelos sino también liberar tierras para uso productivo; la situación de éste área sigue padeciendo recurrentes conflictos originados por fenómenos naturales. Esta obra queda comprendida en la subcuenca del Canal 16 tributario de la cuenca del Salado y si bien registró rediseños, adecuaciones y reconducciones no ha resuelto los conflictos, no sólo entre privados sino también entre niveles estatales públicos jurisdiccionales e interjurisdiccionales.

3.2. Ley 8912/1977 de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelos. Determina entre sus objetivos: preservación y mejoramiento del medio ambiente, la proscripción de acciones degradantes del medio ambiente y la corrección de las ya producidas, posibilitar la participación orgánica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial, propiciar y estimular la generación de una clara conciencia comunitaria sobre la necesidad vital de la preservación y recuperación de los valores ambientales (conf. art.2º).

Esta ley está más orientada a regular áreas urbanas, residenciales extraurbanas y complementarias y determinar los factores de ocupación de suelos y factores de ocupación total por construcciones tanto en zonas urbanas como en residenciales extraurbanas; la autoridad de aplicación es la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial que depende del Ministerio de Gobierno bonaerense.

3.3. Ley 9.867/1982 de Adhesión a la Ley Nacional Convenio 22.428/1981 de Fomento de la Conservación y Recuperación de la Capacidad Productiva de los Suelos. La ley nacional 22.428 integra el género de las llamadas "leyes convenios" o de "adhesión", por las provincias, si bien ha sido calificada de innecesaria “adhesión” pues se trata de una “ley de fomento” y no posee “normas de poder de policía” (Pastorino L., 2009). Es designada como autoridad de aplicación el Ministerio de Asuntos Agrarios, hoy Ministerio de Desarrollo Agrario.

Declara de Interés General la acción privada y pública; realización de obras y promoción de la investigación y experimentación, creación de Distritos de Conservación de Suelos; propiciar la constitución de Consorcios Voluntarios de Conservación; diseño y ejecución de programas y planes de inversiones y gastos; incentivos fiscales provinciales a los productores consorciados; créditos de Fomento del Banco de la Nación Argentina; subsidios porcentuales del Estado; exenciones impositivas; otorgamiento de beneficios con inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble del predio rural beneficiario; sanciones por incumplimientos (reintegros), Responsabilidad solidaria de los asesores técnicos de los planes en caso de falseamiento de datos.

La norma nacional tuvo aplicación entre 1983 y 1991, año de reforma del Estado que desfinanció el sistema que se integraba con el 0.02% del presupuesto nacional (que a 2021 representaría la suma de 1.700 millones de pesos) más los aportes de las provincias adheridas, créditos a tasas subsidiadas para obras de conservación y exenciones impositivas a los sujetos agrarios consorciados.

En la provincia de Buenos Aires, hacia 1987, se encontraba bajo el sistema de la ley 22.428, una superficie de 2,3 millones de has, 9 distritos de conservación y 18 consorcios de productores agrarios.

3.4. Código Rural de la Provincia de Buenos Aires Ley 10.081/1983: Título III - Conservación de la Propiedad Rural - Capítulo Único Ámbito Público y Privado.

“Declara de interés público en todo el territorio de la Provincia la conservación del suelo agrícola” (art.47º) la disposición aclara “entendiéndose por tal”, refiriéndose a la conservación, “el mantenimiento y mejora de su capacidad productiva”. Establece como pauta técnica “el Poder Ejecutivo deberá determinar previamente las regiones o áreas de suelos erosionados, agotados y degradados.”(art.48º).

Debe recordarse que la Provincia de Buenos Aires, además de sancionar el primer código rural de argentina en 1865, en materia de acción pública y privada conservacionista del suelo agrario, reconoce el primer antecedente integral de abordaje por el código rural ley 7.616/1970, reemplazado por la ley 10.081/1983 cuyo artículo 49° es reproducción literal del art.49° de la ley 7.616 que disponía “El Poder Ejecutivo, por intermedio del organismo competente, controlará la conservación del suelo, a cuyo efecto estará facultado para: a) Efectuar el relevamiento edafológico del territorio de la Provincia y establecer la aptitud de las tierras para agricultura, ganadería, bosque y reserva. b) Determinar y difundir técnicas de manejo cultural y recuperación de suelos. c) Establecer normas obligatorias para el mejor aprovechamiento de la fertilidad y fijar regímenes de conservación. d) Ejecutar obras imprescindibles de conservación del suelo que por razones de magnitud o localización quedan excluidas de la acción privada. e) Asesorar en la ejecución de trabajos de conservación del suelo agrícola y propender a la formación de una conciencia conservacionista desde la enseñanza elemental. f) Formar técnicos especializados en conservación de suelos.”

Es también por el Código Rural bonaerense Ley 7.616/1970 (muchas de sus disposiciones reproducidas literalmente por la Ley 10.081/1983) que el legislador bonaerense se anticipa a la Ley Nacional 22.428/1981 de Fomento de la Conservación y Recuperación de la Capacidad Productiva de los Suelos.

Así se comprueba en el art. 56°, del Código Rural Bonaerense de 1970, que disponía: “El Poder Ejecutivo propiciará la constitución de consorcios voluntarios de productores para la conservación del suelo”, complementando en el art. 57° “El organismo competente podrá elevar para su aprobación por el Poder Ejecutivo las prácticas o técnicas que deberán cumplimentar los titulares de dominio al realizar sus explotaciones agropecuarias…”

Las normas reseñadas recogen propuestas impulsadas desde 1960 por la Asociación Argentina de la Ciencia del Suelo (AACS) a la que se agrega la Fundación para la Educación, la Ciencia y la Cultura (FECIC) fundada por iniciativa del Dr. Bernardo Houssay en 1971, en 1984 y en el ámbito institucional de la FECIC, se creó el Centro para la Promoción de la Conservación del Suelo y el Agua (PROSA). No podemos omitir el aporte estatal a través del Instituto de Investigación de Suelos del Centro de Investigaciones de los Recursos Naturales (CIRN) del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y recordar que aún antes de la creación del INTA en 1956, en la órbita ministerial nacional ya existía “el Instituto de Suelos y Agrotecnia” y el “Centro Nacional de Investigaciones Agropecuarias” con estaciones experimentales en territorio bonaerense.

3.5. Ley 10.170/1984 Creación de la Comisión para el desarrollo de la zona deprimida del Salado.

Esta ley está orientada a la recuperación o ampliación de suelos agrarios para la producción; el art. 6° resulta gráfico al disponer “A los efectos del artículo 3, inciso b), declárase comprendida en la calificación de "Interés Público" que establece el artículo 47 del Código Rural para la Provincia de Buenos Aires, la realización de obras y acciones tendientes al manejo racional del agua superficial en áreas anegadizas de la Zona Deprimida del Salado, con la finalidad de obtener un aumento de la productividad agropecuaria.”; la norma promueve la mecánica consorcial de productores agrarios y la implementación de exenciones impositivas provinciales del impuesto inmobiliario rural.

Esta norma si bien de plena vigencia jurídica está inoperativa, sólo se registraron módulos pilotos de aplicación y si bien está focalizada en la “pampa deprimida del salado”, leyes posteriores ampliaron los beneficios impositivos a zonas originariamente no comprendidas. La ley encomienda la gestión, como integrantes de la comisión de gestión, al Ministro de Asuntos Agrarios, Ministros de Economía y de Obras Públicas, y el Presidente del Banco de la Provincia de Buenos Aires.

3.6. Ley 11.723/1995 de Protección, Conservación, Mejoramiento y Restauración de los Recursos Naturales y del Ambiente en General.

Destina un capítulo específico (III – DEL SUELO). La norma establece como principios rectores que regirán el tratamiento e implementación de políticas tendientes a la protección y mejoramiento del recurso suelo: a) Unidad de gestión, b) Elaboración de planes de conservación y manejo de suelos, c) Participación de juntas promotoras, asociaciones de productores, universidades y centros de investigación, organismos públicos y privados en la definición de políticas de manejo del recurso, d) Descentralización operativa. e) Implementación de sistemas de control de degradación del suelo y propuestas de explotación en función de la capacidad productiva de los mismos, f) Implementación de medidas especiales para las áreas bajo procesos críticos de degradación que incluyan introducción de prácticas y tecnologías apropiadas, g) Tratamiento impositivo diferenciado. (conf. art. 45º). Impone como deber de la Autoridad Provincial efectuar: a) Clasificación o reclasificación de suelos de acuerdo a estudios de aptitud y ordenamiento en base a regiones hidrogeográficas (concibe a las cuencas y subcuencas como unidad de gestión de suelos y aguas); b) Establecimiento de normas o patrones de calidad ambiental, c) Evaluación permanente de su evolución tendiendo a optimizar la calidad del recurso (conf. art.46º). Establece también que “El Estado deberá disponer las medidas necesarias para la publicación oficial y periódica de los estudios referidos, así como también remitirlos al Sistema Provincial de Información Ambiental que crea el artículo 27 (conf. Art. 47º).

Originariamente fue designada autoridad de aplicación la Secretaría de Política Ambiental y luego al Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS).

3.7.Ley 12.257/1999 – Código de Aguas de la Provincia de Buenos Aires.

En materia de planificación hidrológica dispone como objetivo que “…se elaborará y aplicará para el mejoramiento integral de zonas anegables, la defensa contra inundaciones y sequías, para evitar la degradación de suelos y de todos aquellos episodios naturales o no que se registren eventualmente.” (art.5°); indica que “El uso o estudio del agua impone las siguientes obligaciones: a) Aplicar técnicas eficientes que eviten el desperdicio y la degradación del agua, los suelos y el ambiente humano en general…” (art.33°).

Se inviste como autoridad de aplicación a la Autoridad del Agua Bonaerense creada por el art. 3° de la ley; las disposiciones revelan claramente la necesaria contemplación de una gestión integrada de suelos y aguas, muy especialmente en ciclos de excesos de precipitaciones y recurrentes inundaciones en el vasto territorio rural bonaerense.

3.8. Ley 14.343/2012 - Regula la Identificación de Pasivos Ambientales.

Esta ley se ofrece controversial cuando preceptúa que “se entenderá por pasivo ambiental al conjunto de los daños ambientales, en términos de contaminación del agua, del suelo, del aire, del deterioro de los recursos naturales y de los ecosistemas, producidos por cualquier tipo de actividad pública o privada….”

Conceptualmente el término “pasivo” proviene de la economía y la contabilidad como conjunto de “deudas” u “obligaciones pendientes”, el problema es que la norma no hace referencia a indicadores o parámetros ni la forma de construirlos, para definir de qué “activo” se parte para determinar el “pasivo”; por la expresión aplicada, los daños ambientales deberían ser todos “cuantificables económicamente” para recomposición o remediación.

La ley hace mención a “contaminación” y del “deterioro de los recursos naturales y de los ecosistemas, producidos por cualquier tipo de actividad…” , actividad que también comprendería la agraria, pero parte de supuestos “activos”, tal lo analizado, de imposible determinación “fáctica” sino recurriendo a una “discrecional especulación intelectual”, para identificar indicadores que no enumera y que enuncia globalmente como si se partiera de un “estado de naturaleza prístina”, para determinar el carácter de “bien económicamente mensurable” y su calidad de “activo”, para luego deducir el “costo ambiental” de uso o intervención agroproductiva de la “actividad humana” que quedaría comprendido en la Ley al tratar el “deterioro de los recursos naturales y de los ecosistemas”.

El objetivo, enunciado por la norma, bien podría ser aplicable en materia de actividades industriales, con los residuos sólidos, líquidos o gaseosos de sus procesos, actividades categorizadas por nivel de complejidad ambiental (NCA) de acuerdo a la ley provincial 11.459/1993 con requerimientos de certificados de aptitud ambiental para funcionar o de evaluación de impacto ambiental previo a la habilitación, la cuestión se hace de cumplimiento imposible cuando se trata de inmuebles rurales cuyos suelos están en producción desde hace más de 100 años; por ejemplo: en una parcela se identifica una materia orgánica de 2% ¿cómo determinar si hay pasivo ambiental ocasionado por la acción antrópica? ¿Sobre qué indicador científico-tecnológico se construiría el “activo” para determinar el “pasivo”?

Como dato de color y curiosamente, la Ley 14.343, aprobada en noviembre de 2011 y promulgada con veto parcial en enero de 2012, se da en el contexto de promoción, luego de un proceso de gestación, del Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica (SCAE), que fue adoptado como norma internacional por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas en su 43° período de sesiones, en marzo de 2012. Es la primera norma estadística internacional para la contabilidad económica y ambiental, sistema que implica un “previo inventario y valoración económica” de “bienes ambientales”; este inventario previo, que permitiría la construcción de indicadores de “activos”, no es mencionado en la Ley 14.343 dejándola librada a una discrecional interpretación, reglamentación y aplicación de la autoridad de la ley en la penumbra de una potencial arbitrariedad.

La tortuosa redacción nos deja en las fronteras de la ambigüedad, incertidumbre, vaguedad y presume cierta reserva mental del legislador respecto del real objetivo de la norma más orientada a la “recomposición” o “remediación” ambiental a través de la constitución y contratación de pólizas de “seguros por daños ambientales de incidencia colectiva”; a ello se agrega la creación de un “Registro de Pasivos Ambientales de la Provincia de Buenos Aires”

Otro aspecto escabroso es la imputación de responsabilidad a “los sujetos titulares de la actividad generadora del daño y/o los propietarios de los inmuebles, en el caso de que no se pueda ubicar al titular de la actividad.”, el principio recogido en la disposición no guardaría congruencia, en el marco de la estructura jerárquica de las normas, con lo dispuesto por la Ley General del Ambiente 25.675 sobre el principio de responsabilidad y el de congruencia, consagrados en su artículo 4° y puntualmente en el artículo 28° cuando dispone “El que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción”; la disposición del artículo 5° de la Ley 14.343 se aparta del principio de imputación y causalidad objetiva pudiendo obligar a cualquier individuo, por el sólo efecto de su condición de titular de dominio y sobre cuya propiedad se verifique actividad generadora de daño.

Un ejemplo podemos ensayar en zonas rurales donde aplicadores desaprensivos y negligentes vuelquen clandestinamente residuos de caldos de aspersión y/o envases vacíos usados de fitosanitarios en una parcela rural, sin el consentimiento ni conocimiento de su propietario, generando potencial contaminación de los suelos y el ambiente; por la disposición citada, el propietario del inmueble rural se convertiría en “obligado” al pago de infracciones, padecer “clausura temporal o definitiva” del uso de suelos, pasible de “acciones judiciales” promovida por la Fiscalía de Estado Provincial a solicitud de la Autoridad de Aplicación y de labores de recomposición o remediación si fueran técnicamente factibles.

La norma no registra reglamentación y no consta cual es la autoridad de aplicación asignada, tampoco se verifica su operatividad integrando la colección de normas programáticas no operativas más asociada con apelaciones políticas testimoniales, teóricas formales, simbólicas y estériles de cumplimiento imposible por graves fallas de técnica legislativa para objetivar un enfoque integral técnica y “racionalmente” instrumentable.

3.9. Programa de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA- Suelos Bonaerenses)

Más allá de las normas citadas podemos adicionar el nacimiento teórico formal, en el presente año, del Programa de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA) - Suelos Bonaerenses promovido desde el Ministerio de Desarrollo Agrario Bonaerense; no consta en su promoción ley, decreto o resolución ministerial de creación.

El programa publicado, en la web oficial, contiene enunciados generales amplios dirigidos a las “productores y las productoras de cultivos extensivos puedan realizar, mediante la implementación de Buenas Prácticas Agrícolas, un manejo productivo que mejore y conserve los suelos de la Provincia de Buenos Aires”(MDA, 2021) es decir el Programa se orienta a “producciones comerciales extensivas” (cereales y oleaginosas), no comprende los “intensivos” (frutihortícola). Una peculiaridad se advierte en materia de “estímulos económicos” al sujeto agrario destinatario, para promover la adopción de BPA, identificando “aportes no reintegrables” (ANR) en porcentajes del 3% al 10% tomando como base de cálculo la “tasa inmobiliaria”, tributo inexistente por la ley impositiva bonaerense; sí existe el “impuesto inmobiliario rural” e “impuesto rural complementario” que gravan a los propietarios rurales. La modalidad, del programa de pagos como ANR y no como “bonificaciones” o “deducciones” impositivas al titular de dominio, tendría como objeto comprender a todo el universo de “productores agrarios” tanto a quienes producen en “campos propios” como a quienes desarrollan la actividad agraria bajo contrato en inmuebles rurales de terceros y que en la provincia de Buenos Aires, según datos del CNA 2018 indicaba un 38% bajo contratos promedio general para toda la provincia, hay microrregiones en los que puede oscilar entre el 50% y el 65% sobre el total de superficies bajo producción agraria comercial extensiva.

A la fecha no se han difundido públicamente planes rectores, distritos de conservación que hayan identificado deterioros graves a moderados, promoción de consorcios dispuestos en las normas vigentes, sólo otorga acceso a una declaración jurada de formulación voluntaria, por parte del sujeto agrario, con un diseño de encuesta.

4. A MODO CONCLUSIVO.

En una primera reflexión podemos afirmar que nos enfrentamos a una indisoluble dificultad para el uso y manejo productivamente sostenible de los suelos agrarios, no tanto por la ausencia de normas, jurídicas y técnicas vigentes, sino fundamentalmente por la inacción pública técnico-instrumental para ejecutarlas materialmente en el territorio.

El escenario descripto reconocería primigenia causa en la endémica procrastinación estatal, provincial y nacional, para implementar acciones jurídicas y técnicas normativamente dispuestas y vigentes determinando distritos de conservación, por niveles de degradación, con la cooperación de organizaciones tecnológicas privadas, públicas y académicas con incumbencia en materia de suelos de uso agrario.

El “Talón de Aquiles” de toda política pública en general, agraria bonaerense en particular y en materia de suelos agrarios, podríamos identificarlo, al menos, sobre cuatro aspectos:

El primer aspecto es que las normas jurídicas son creadas por la sociedad quien regula su propia creación, en tanto la naturaleza y sus leyes no son una creación humana; las ciencias de la naturaleza y las sociales responden a sistemas y órdenes distintos.

El segundo aspecto a considerar es que toda acción pública, sea nacional o provincial y promoción de la acción privada en materia de conservación y recuperación de suelos agrarios demanda, además del conocimiento científico tecnológico desarrollado y disponible, de la faz económica presupuestaria y desarrollo de estímulos e incentivos fiscales para los sujetos agrarios bajo el espíritu de las normas vigentes.

El tercer aspecto surge de una empírica observación: los límites políticos administrativos de los estados, las provincias, los municipios no coinciden con los límites que la naturaleza ha dispuesto en su ordenación que impulsan la necesaria cooperación, coordinación, sistematización operativa intra e interjurisdiccional para construir una acción pública integral, eficaz y eficiente junto a la acción privada.

En el caso de los suelos agrarios, la ciencia y la técnica indican que la gestión apropiada, en el caso bonaerense muy especialmente, se debe abordar por cuenca, subcuenca o microcuenca como unidad de gestión de suelos y aguas considerando que, el 60% de la superficie territorial bonaerense, es receptora de excedentes o “derrames” de cuencas hídricas interjurisdiccionales con frecuentes episodios de inundaciones y anegamientos prolongados.

En la construcción de estrategias conservacionistas, resulta ineluctable el rol de los Consejos Federales (CFA, CO.HI.FE, COFEMA) que deberían ser los articuladores centrales de la gestión conservacionista de los suelos agrarios por ecorregión natural, en nuestro caso la ecorregión pampeana.

En cuanto al cuarto aspecto y dada la multiplicidad normativa vigente, con distintas autoridades de aplicación dentro de la misma jurisdicción provincial, resulta recomendable avanzar en constituir una unidad de gestión integral con “fondos públicos afectados” y gestión cooperativa pública-privada con efectiva participación de los sujetos agrarios a través de la mecánica consorcial prevista en las normas vigentes.

El instituto “patrimonio de afectación con fin determinado de interés público” lo encontraríamos en la constitución de un “Fideicomiso Público Bonaerense” para conformar una “UNIDAD BONAERENSE DE GESTIÓN INTEGRAL DE SUELOS Y AGUAS”, unidad desconcentrada, con un consejo de administración de integración público-privada, con patrimonio de afectación construido mediante porcentajes de las alícuotas de los impuestos rurales territoriales (inmobiliario y complementario) y porcentajes de las alícuotas del impuesto provincial a los Ingresos Brutos que tributa la cadena agraria desde el sistema agroproductivo (incluida la cadena de suministro de insumos productivos) hasta el sector agroalimentario y agroindustrial; afectación instrumentable por ley especial, que trascienda los períodos políticos de gobiernos, para sentar las bases de financiamiento de una real y perdurable “Política de Estado” y superar la pendularidad de meras y transitorias “políticas de gobierno”.

La creación, de una unidad de gestión, facilitará adecuada coordinación de las distintas áreas y organismos gubernamentales provinciales con competencias técnicas y reglamentarias que emergen de la multiplicidad jurídico normativa reseñada; a ello ampliar convenios con organismos técnicos nacionales, unidades académicas, organizaciones agrarias, a las asociaciones civiles con perfil científico tecnológico y colegios de ingenieros de la Provincia. Esta unidad debe ser investida con capacidades de gestión técnica, económica y financiera de fondos públicos afectados por ley bajo el control y auditoría de los organismos de la constitución bonaerense y de las normas de Derecho Público vigentes.

La modalidad del Fideicomiso Público, no es extraña a la vida institucional de la provincia, tienen larga data si bien en la modalidad de Fideicomisos de Garantía para relacionarse con la Banca de Negocios del Banco de la Provincia de Buenos Aires o en el campo de las obras públicas con incidencia en los municipios; su procedencia, utilidad instrumental y aptitud no ha sido reprochada, sin duda constituye una herramienta de gestión viable técnica, legal y operativa sólo requiere una decisión política institucional categórica.

Concluyentemente el problema bonaerense, en materia de conservación y recuperación de suelos agrarios degradados, no es por “falta de ley”, ha quedado demostrada una amplia disponibilidad de normas jurídicas vigentes, desde hace medio siglo, que sólo aguardan financiamiento suficiente para su instrumentación territorial, alta cooperación y coordinación intrainstitucional, de organismos del ejecutivo provincial, para armonizar las competencias y atribuciones de las distintas autoridades de aplicación, que las normas y ejecutivo provincial disponen, para sortear superposición, fragmentación, dispersión o disfuncionalidad de la acción pública; complementariamente, de necesaria articulación operativa, desarrollar estrategias de implementación participativa en el territorio a través de la determinación de distritos de conservación de suelos más expuestos a procesos de degradación, emplazar el desarrollo de la mecánica consorcial de los productores agrarios y la participación institucional de los municipios del interior rural bonaerense.