Del enfoque de cadenas agroalimentarias a los comités sistema-producto: Una nueva política de desarrollo agrícola en Mexico

El Estado Mexicano determina, ideológicamente, el modelo de desarrollo agrícola para el país con el objetivo de incrementar la producción para cubrir la demanda de productos y elevar la calidad de vida de los pobladores rurales. A finales de la década de los 90´s México importó de Europa el enfoque de Cadenas Agroalimentarias (CA) como un instrumento de desarrollo en la política agrícola. En los últimos años este enfoque se  insertó al modelo de Sistema-Producto el cual se origina en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; así para cada producto de importancia alimentaria,  productiva y económica se establece un Sistema-Producto. En el último lustro se han constituido 34 cadenas agroalimentarias bajo este esquema que representan cerca del 60 % de la producción agrícola nacional; en el sector pecuario y pesquero se han conformado 9 Comités Nacional Sistema-Producto y se tienen 15 planes rectores para diversos productos agropecuarios. El objetivo del presente documento fue describir, mediante una revisión de literatura, el enfoque de CA y su inserción en el Sistema-Producto como política de desarrollo agrícola en México. 

Palabras clave: Cadena agroalimentaria, sistema producto, Ley de Desarrollo Rural Sustentable

En la actualidad se tienen seis modelos de producción agrícola: la agricultura convencional, el enfoque de la biotecnología (transgénicos), la agricultura de sistemas expertos o de precisión, sistema de producción integrada (agronomía, bilogía y ecología), la producción orgánica y los sistemas de producción sustentable (Guadarrama, 2007). Por tanto los procesos ligados a la producción y el consumo de alimentos ha adquirido nuevas características, originados por  los avances de la ciencia y tecnología así como por los cambios socioculturales y políticos que han ocurrido en las sociedades (Molina, 1995);  estos cambios han transformado la producción, la industria  y  la comercialización de los productos del campo (Morales, 2000). Sin embargo, el agro mexicano presenta gran complejidad debido a las características físico-bióticas y agroecológicas donde se desarrolla y a la divergencia socioeconómica y cultural de sus pobladores pues el sector agrícola presenta diversos matices iniciando en la subsistencia y finalizando en la competitividad (Durand, 2003). De las 196 millones ha que conforman el territorio nacional, 101 millones son destinadas a la ganadería, 61 millones a tierras forestales y 28 millones a  agricultura  (Durand, 2003). La superficie cultivada se distribuye en siembra de granos y oleaginosas (68 %), diversos cultivos (22 %), frutales (6 %), hortalizas (3 %) y poca más del 1 % son diversos cultivos de exportación; por su parte, la ganadería bovina, porcina y aviar tienen el 98 % de la producción nacional de carne y el resto es aportado por caprinos, ovinos, conejos y pavos (SAGARPA, 2009). La contribución total del sector primario al producto interno bruto (PIB) representa solamente 7 % y absorbe 28 % de la población económicamente activa (PEA) empleando a más de un cuarto de la PEA en México (INEGI,  2009) además cerca del 90 % de los productores rurales carece de apoyo tecnológico y 80 % de los integrantes de las familias rurales se desintegran y emigran a las urbes, centros industriales o extranjero (EE.UU y Canadá) (Vásquez, 2001). Los estados que tienen mayor población rural son Oaxaca (56 %), Chiapas (56 %), Hidalgo (52 %), Zacatecas (50 %), Tabasco (48 %), Guerrero (45 %), San Luis Potosí (42 %) y Veracruz (41 %) (INEGI, 2007). A nivel nacional, la marginación es de gravedad ya que dos de cada tres municipios del país se encuentran en esa condición (Vásquez, 2001).

Los modelos de desarrollo rural en México han sido determinados por las políticas agropecuarias que impone el Estado, ejemplo de ello son,  la reforma agraria, el ajuste estructural y pro-liberal y la reconversión productiva mediante la modernización tecnológica y con base en los agronegocios, entre otros (Acosta, 2008). Así los diferentes aspectos del sector agrícola y rural se han modificado en los últimos años motivados por el impacto del ajuste estructural y la estabilización de políticas en el sector y la modificación radical de las funciones del Estado mexicano (Vargas, 2005); durante los últimos 50 años, se han implementado modelos de desarrollo agrícola y rural con el objetivo principal de incrementar la producción para cubrir la demanda de productos (alimentos y materias primas) para solucionar con ello la problemática de pobreza, baja productividad, escasa penetración financiera, incipiente organización social productiva, el fenómeno migratorio y los problemas de carácter técnico (Confederación Nacional Agronómica, 2009; SAGARPA, 2009). En este contexto el Estado Mexicano ha definido ideológicamente el modelo de desarrollo para enfrentar la problemática del agro con diferentes enfoques y resultados diversos.

A partir de 2000, México importó de Europa el enfoque de Cadenas Agroalimentarias (CA) como un instrumento de desarrollo en la política agrícola, en el último lustro este enfoque fue insertado al modelo de Sistema-Producto el cual se sustenta en una Ley de Desarrollo Rural Sustentable. En el presente documento se realiza un análisis del enfoque de CA y su inserción en el Sistema-Producto como política de desarrollo agrícola en México; para ello, durante el último semestre de 2009 se realizó una investigación de literatura para identificar los conceptos de cadenas agroalimentarias y sistema producto para poder hacer una descripción  en cuanto su aplicación. Para tal fin, el presente documento aborda los siguientes aspectos: enfoque, análisis e integración de cadenas agroalimentarias,  la nueva política de producción (comités sistema-producto),  marco legal de los Comité Sistema-Producto y Cadenas Agroalimentarias insertadas al Sistema-Producto.
 

El enfoque de Cadenas Agroalimentarias (CA) se originó a partir de la teoría de la organización industria que se utilizaba para investigar las relaciones entre la industria y los resultados logrados por un determinado subsector económico (Morales, 2000). Este enfoque nace de los planteamientos realizados por la Escuela de Negocios de Harvard (Agribussines) y la Escuela de Economía Agroalimentaria de la Universidad de Montpellier (Affaires) (Piña, 2006). Sin considerar sus diferencias y similitudes en cuanto a métodos ambas escuelas establecieron el enfoque de CA para explicar e interpretar como se encadenaban los diversos agentes que participan en la producción, transformación, comercialización, distribución y consumo los cuales establecen relaciones con la economía en su conjunto (Caldentey y De Haro, 2004; Morales, 2005; Piña, 2006). Este término se utiliza en las economías de libre mercado que se caracterizan por la división social del trabajo, el capital, y de las operaciones desde la producción primaria hasta el consumo final ya sea para el sector agroalimentario o agroindustrial enfocados a satisfacer las demandas de la población (Molina 1995). Herrera (2000) menciona que el enfoque CA se atribuye a productos específicos y su uso se extiende a productos agrícolas con fines industriales por lo que el enfoque de CA representa a los sistemas agroalimentario y agroindustrial.

El enfoque CA surge en contraparte al enfoque reduccionista que da una perspectiva marginal a los encadenamientos del sector primario con relación al entorno donde se desarrolla (Hernández, 1988; citado por Morales, 2005). Dicho enfoque, apoyado en la teoría de sistemas, permite abarcar un conjunto de actividades vinculadas horizontal (agroalimentaria) y verticalmente (agroindustria) por sus relaciones: producción, transformación, distribución, consumo (ISNAR, 1998; 1999). La TGS ayuda a la integración de los distintos agentes participantes en una cadena agroalimentaria para su estudio holístico e interdisciplinario (Valdivia, 2007). La TGS fundamenta al enfoque de CA para entender la realidad agroalimentaria; ambos presentan las mismos bases pero con diferentes aplicaciones (teoría homónima de Schoeder) (Molina, 1995), por lo que las cadenas agroalimentarias y los sistemas pueden estudiarse en función de su estructura, componentes, flujos, objetivos, resultados y mecanismos de regulación (Molina, 1995). El sistema agroalimentario o cadena productiva agroalimentaria (CPA) se utiliza para indicar el conjunto total de operaciones relacionadas con la producción, distribución y consumo de los productos alimenticios (Caldentey y De Haro, 2004). Dicho enfoque se utiliza para el diagnóstico de la situación actual de la producción primaria, para el desarrollo de la ciencia y tecnología enfocadas a resolver la problemática identificada entre los productores y  generar mayores oportunidades de ganancia entre los productores agrícolas mediante el desarrollo científico-tecnológico (ISNAR, 1999). Tornero et al. (2003) menciona que es un planteamiento que extralimita la producción primaria considerando como eje de análisis las demandas de mercado de una economía globalizada reemplazando así el concepto tradicional de negocios segmentados. Valdivia et al. (2007) menciona que los procesos de producción, transformación, distribución y consumo se encuentran interrelacionados por lo que éstos requieren de insumos, equipamiento y servicios de investigación y tecnología. El enfoque CA se utilizó en un principio por parte del ISNAR (Internacional Service for National Agricultural Research), en Europa en la década de 1990 y se introdujo a México a principios del 2000. Este enfoque mediante  el desarrollo y financiamiento  de la ciencia y tecnología propone el incremento en el ingreso de los productores en países con economías emergentes (ISNAR, 1998).

El enfoque CPA tiene fundamento teórico-conceptual y metodología propia; opciones que permiten el diagnóstico de la producción primaria, la priorización de productos agrícolas y que los proyectos de investigación vayan enfocados a resolver la problemática encontrada (Tornero et al., 2003). Para definir la prioridad de una CPA se considera: 1) Un mercado de consumo, 2) un estado de transformación y 3) la utilización de una misma materia prima en función del producto primario (ISNAR, 1998; ISNAR, 1999).

En la cadena agroalimentaria/agroindustrial interactúan diferentes agentes quienes se relacionan a través del flujo de productos que comercializan. Este proceso se regula mediante contrataciones formales e informales entre individuos o empresas participantes; es toda cadena vertical de actividades desde la producción, procesamiento y distribución (mayorista y minorista) sin importar cómo se organiza o cómo funciona la cadena (Velásquez et al., 1999). La SAGARPA (2005) define a CPA como el conjunto de elementos y agentes presentes en los procesos productivos agrícolas incluido el abastecimiento de equipo técnico, insumos y servicios de la producción primaria como: acopio, transformación, distribución y comercialización; es el proceso que sigue un producto agrícola a través de las actividades de producción, transformación e intercambio hasta llegar al consumidor final (SAGARPA, 2002). Kaplinsky (1999, citado por Díaz y Pelupessy, 2004) menciona que la cadena agroalimentaria representa la totalidad de actividades requeridas para conducir un producto o servicio desde la producción hasta la entrega al consumidor. Para Valdivia et al. (2007) es el conjunto de componentes que conforman un ingreso económico desde la producción y  distribución de los productos hasta el consumo. El enfoque CPA apoyado en el enfoque sistémico permite abarcar un conjunto de actividades vinculadas horizontal y verticalmente por relaciones de producción y mercadeo (ISNAR, 1998; 1999).

El planteamiento metodológico de CPA propone interrelacionar el mercado, la tecnología y las empresas para identificar temas estratégicos de investigación y desarrollo. La metodología involucra tres etapas a priori a la puesta en marcha del trabajo: 1) El consenso del enfoque por parte de las instituciones, 2) la conformación de equipos interdisciplinarios y 3) la capacitación de los mismos. El objetivo es desarrollar una metodología que permitiera analizar la evolución tecnológica y de mercados de los distintos segmentos del sistema agroalimentario e identificar áreas estratégicas de investigación y desarrollo a generarse en los Institutos de Investigación Agrícola (Ghezán et al., 1999). Esta metodología fue adaptada para México para desarrollarse en el Programa Estratégico de Necesidades de Investigación y Transferencia de Tecnología, por la Coordinadora Nacional de las Fundaciones Produce A.C. (COFUPRO) y desarrollada por las Fundaciones Produce Estatales en el 2002. La metodología contempla cinco etapas de trabajo: a) recolección de información del sistema agroalimentario e identificación de cadenas sistemas relevantes, en función de criterios o parámetros establecidos, b) caracterización de las cadenas/sistemas seleccionados e identificación de las demandas tecnológicas, c) trayectoria y prospectiva de los mercados de producto,  d) trayectoria y prospectiva de la innovación tecnológica y e) síntesis de oportunidades estratégicas de investigación y desarrollo (ISNAR, 1998; ISNAR, 1999).

El rol de los componentes de las cadenas agroalimentarias y agroindustriales se realiza en diversos contextos: ecológico, socioeconómico, institucional, organizacional siendo éstos en su conjunto los que influyen en la cadena, sus componentes y agentes participantes (Velásquez et al., 1999). El sistema agroalimentario mundial se ha modificado por las fuerzas del mercado y éstas han repercutido en la región, estado y país; en este sentido Hang et al. (2007) menciona que existe gran participación de agentes pero con importancia económica desigual.

El análisis de CPA fue desarrollado debido a que el productor primario, en países con economías emergentes, perdía más de lo poco que estaba ganando; por ende las cadenas productivas se tomaron como un instrumento para el desarrollo del sector rural. El Planteamiento de dicho enfoque permitiría que los productores realizaran actividades económicas competitivas y sostenibles que les permitiera generar riqueza material para incrementar su bienestar (ISNAR, 1998; ISNAR, 1999) ya que se requiere entender el funcionamiento de las cadenas productivas en su conjunto para la orientación de políticas de desarrollo en el contexto de la globalización (Díaz y Pelupessy, 2004); sin embargo, la heterogeneidad, exigencias y cambios en la demanda se convierten en factores dinamizadores de los mercados agroalimentarios que en los países en desarrollo se caracterizan por su saturación (Tornero et al., 2003).

En la cadena agroalimentaria (alimentos consumidos en estado fresco) y agroindustrial (productos derivados del agro procesados con uso o no alimentario) existe un cruzamiento. Éste se da entre el sistema de producción (horizontal: producción, distribución, consumo) y el sistema agroindustrial (vertical: producción, transformación, distribución) en la cadena productiva (ISNAR, 1998). La dimensión vertical utiliza el concepto de cadena productiva e incorpora las actividades que se realizan fuera de los límites del sistema de producción. Esta dimensión considera los procesos productivos y relaciones económicas que se producen entre la oferta y la demanda. La dimensión horizontal, a través del concepto de subsistemas, tiene la finalidad de incorporar las interrelaciones entre las diferentes cadenas productivas. En ambos, se consideran distintas formas de organización social del trabajo, dimensión económica, racionalidad del productor y su familia, así como a diferentes combinaciones productivas (ISNAR, 1999; Tornero et al., 2003; Valdivia et al., 2007).

En relación a la integración de procesos y actividades de las cadenas agroalimentaria y agroindustrial se han generado dos concepciones: la integración horizontal y la vertical (Dirven, 1996). La integración horizontal (agroalimentaria) y vertical (agroindustrial) dependen de la apropiación o no de los medios de producción siendo el mercado la finalidad (Valdivia et al., 2007). La integración horizontal relaciona las diversas formas de producción en la agricultura con el sector agroindustrial además presenta ventajas para los productores como la reducción del riesgo de mercado y mejora de precio mediante la asesoría y el financiamiento (Bourgeois y Herrera, 1996). Esta integración se refiere a la organización, como forma de ordenamiento, de productores pequeños, dispersos y atomizados con la finalidad de ingresar y asegurar un lugar en el mercado (Diven, 1996). Mediante la organización de productores se procura lograr un volumen mínimo de producción que sea atractivo a la agroindustria, el incremento en el poder de negociación, acceso a créditos, el aprovechamiento de economías de escala (cuanto más se produce tiene un menor costo debido a un cambio tecnológico) y la reducción en costos de transacción (Bourgeois y Herrera, 1996; Diven, 1996). Valdivia et al. (2007) mencionan que la integración (horizontal) procura concordancias entre los asociados que permitan el intercambio de procesos y las técnicas productivas y comerciales con la finalidad de lograr la producción a escala (cierta homogeneidad en el producto) o la incorporación de tecnología innovadora. No obstante, con base en la teoría de la ganancia basada en la innovación, se pensaría que la introducción de una innovación exitosa generaría una ganancia como recompensa pero a medida que los demás productores imiten la innovación, las ganancias del innovador se reducen y finalmente se eliminan (Dominik, 1992). La integración vertical se refiere a la centralización y coordinación del proceso de decisión a través de la propiedad de las empresas en las diferentes etapas de la producción y distribución (Bourgeois y Herrera, 1996; Diven, 1996). Conduce a la conformación de empresas que controlan, dirigen, programan y manejan bajo una sola dirección todo el proceso de producción y distribución de alimentos (Valdivia et al., 2007). Con la integración, los oferentes y demandantes no presentarían intereses antagónicos sino comunes mediante la visión global de las cadenas productivas como mecanismo que permitiría mayor fortaleza para enfrentar a la competencia en el mercado. Díaz y Pelupessy (2004) mencionan que en los sistemas agroalimentarios, en general, la transformación de los productos agrícolas no se encuentra controlada por los agentes que participan en la etapa primaria de la cadena; es decir, no existe un mercado donde los productores primarios y usuarios finales se encuentren. En la medida en que operan en los extremos, se encuentra una serie de segmentos de agregación de valor en el que participan muchos agentes y mercados de naturaleza imperfecta (Díaz y Pelupessy, 2004).

En México la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) como organismo rector del sector rural en 2001-2006 estableció las bases para el desarrollo de una nueva política que transite de las directrices centralizadas por el gobierno federal hacia una interacción  los gobiernos estatales y la  participación de los otros actores de relacionados con el sector cambiando así un enfoque netamente productivo a uno de desarrollo rural integral (SAGARPA, 2009).

En 2001 en México se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) la cual se enfoca a la planeación y organización de la producción, industrialización y comercialización agropecuaria y de toda actividad encaminada al mejoramiento de la calidad de vida de la población rural. En dicha Ley, el desarrollo rural se entiende como el mejoramiento integral del bienestar de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos asegurando la conservación de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales (LDRS, 2001). Como eje integrador y ordenador de las acciones de las diferentes dependencias y entidades gubernamentales que actúan en el sector rural, la LDRS estableció el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. Dicho programa tiene como objetivos impulsar y fortalecer las cadenas productivas mediantes tres líneas estratégicas: la agroindustria como eje integrador de las cadenas productivas con base en los requerimientos del mercado, esquemas de integración satisfactorios que involucren a todos los actores participantes y aseguramiento del abasto de materias primas de cada eslabón de las cadenas agroindustriales así como el fortalecimiento de los esquemas de coordinación entre los eslabones de cada cadena.

En el art. 149 de la LDRS establece que la Comisión Intersecretarial (presidida por SAGARPA)  para el Desarrollo Rural Sustentable promoverá la organización e integración de Sistemas-Producto con la participación de todos los actores involucrados en el sector primario: productores y sus organizaciones, agroindustriales y comercializadores con la finalidad de cubrir tres objetivos fundamentales: 1) establecer comunicación, coordinación e integración entre los agentes de la cadena y los diferentes niveles de gobierno; 2) crear concordancia entre la producción y el consumo generando productos de calidad y 3) mejorar el bienestar social y económico de los productores y demás agentes económicos participantes en la cadena productiva (SAGARPA., 2005).

Así el Sistema-Producto, entendiendo como equivalente a cadena productiva, se considera como el conjunto de elementos y agentes presentes en los procesos productivos de productos agropecuarios, incluidos el abastecimiento de equipo técnico, insumos productivos, recursos financieros, la producción primaria, acopio, transformación, distribución y comercialización (LDRS, 2001, SAGARPA, 2009). Dentro de las funciones de los Comités Sistema-Producto resaltan, en coordinación con el Estado,  determinar los programas de producción agropecuaria en el país, establecer alianza estratégicas para la integración de las cadenas productivas de cada sistema estableciendo los mecanismos de planeación, comunicación y concertación entre los agentes económicos que forman parte de las cadenas productivas y para definir las cantidades y características de los productos, precios, formas de pago y apoyos del Estado (SAGARPA, 2009).

Con base en las condiciones geográficas, características productivas y de mercado se establecen tres niveles de Sistema-Producto: estatal, regional y nacional siendo cada uno de ellos conformado por Consejos de Productores y Comités Sistema-Producto. Dichos Comités están integradores por todos los sectores involucrados en la cadena productiva: productores, industriales, comercializadores, proveedores y prestadores de servicios quienes firman una acta donde se establecen los compromisos de cada uno de los sectores involucrados.  Así la representación del Comité estará a cargo de un representante gubernamental quien coordinará las operaciones y seguimiento de la cadena productiva de manera conjunta con la SAGARPA y un representante no gubernamental cuya función será cuidar el interés de la cadena productiva en su conjunto así como fungirá como interlocutor entre todos los actores de la cadena y el Gobierno (SAGARPA, 2005).

La LDRS (art. 150) establece que por cada producto básico o estratégico se establecerá un Comité Nacional Sistema-Producto. Los productos considerados son con base en la importancia que representan en la alimentación de la población o en la economía del país, región o estado donde se desarrollen (LDRS, 2001, SAGARPA, 2005). En el periodo 2001-2005 se han integrado 34 Comités Nacionales Sistemas-Producto agrícola, que representan cerca del 60 % de la producción agrícola nacional (SIAP, 2009, SAGARPA, 2009).  (Cuadro 1). En cuanto al sector pecuario y pesquero se cuenta con nueve Comités Nacional Sistema-Producto para los principales productores del sector: bovinos de carne y leche, apícola, aves productoras de carne y de  huevo para plato, porcinos, ovinos-caprinos, cunícola y tilapia. 8,073 4 0.57

Para el 2009 el Sistema de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP) reporta que en México se tienen 15 Planes Rectores Nacionales para los productos cacao, cebada, chile, fresa, frijol, guayaba, hule, mango, manzana, nopal, nuez, ornamentales, palma de aceite, papaya, plátano y vid. Además cada estado tiene sus Sistema-Producto acorde a la actividad que desarrollan (Cuadro 2)

Los actuales procesos de globalización forman parte de una profunda transformación económica y política que influye en el Estado y su política así como en las condiciones de vida y trabajo de las comunidades rurales (Llambí, 2000) Con el Sistema-Producto, basado en el enfoque de cadenas agroalimentarias se pretende competir en los mercados nacionales y extranjeros ya que por efectos de la globalización, la competencia actual es entre cadenas productivas y no entre productos específicos. Así cuando un agente del Sistema-Producto pierde competitividad su efecto trasciende en los demás actores poniendo en riesgo la cadena agroalimentaria completa. El reto es hacer que cada eslabón pueda transferir su producto al siguiente eslabón en condiciones de competitividad asegurando un  equilibrio entre los mismos; y el desafío para el Estado es hacia donde deben dirigir sus estrategias los diferentes agentes en las cadenas productivas ya que, en la actualidad, la sociedad ya no requiere del agro sólo alimentos sino también bienes y servicio  lo que genera  un aumento en la complejidad socioeconómica, funcional y cultural de los espacios rurales (Segrelles, 2000).

Los modelos de desarrollo agrícola en México han sido impuestos por el Estado. El enfoque de Cadenas Agroalimentarias insertado al modelo Sistema-Producto es una política, que en teoría, debe generar competencia entre las cadenas productivas y no entre productos con el objetivo de elevar la calidad de vida de los pobladores rurales y de los agentes participantes en cada uno de estos procesos.

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Fuente: SAGARPA, 2009