El Contexto del Proceso de Adopción de Cultivares Transgénicos en Argentina

Al cumplirse la primera década de difusión comercial de cultivares genéticamente modificados (GM) en el mundo, Argentina se encuentra en el segundo lugar por área sembrada detrás de los Estados Unidos (EE.UU.), con el 19% del total global. Asimismo, ocupa el primer lugar por la proporción de tierra arable cultivada con variedades transgénicas (61%, seguida por los EE.UU., 29%, y Brasil, 16%).

En la campaña 2005/2006, prácticamente el 100% de la superficie de soja (15.200.000 has) fue sembrada con variedades tolerantes a glifosato (TH o RR), mientras que el maíz y el algodón transgénicos ocuparon respectivamente casi 70% y 60% del área destinada a esos cultivos. En el caso del algodón GM, el 88% (165.000 has) correspondió a materiales RR y el 12% restante (22.500 has) a cultivares resistentes a insectos (RI o Bt). En la segunda campaña desde su aprobación, el maíz tolerante a glifosato se sembró en unas 70.000 has (3% del total del maíz), mientras que el resto del maíz GM correspondió a híbridos Bt (alrededor de 1,6 millones de has).

En total, la superficie cultivada con Organismos Vegetales Genéticamente Modificados (OVGM) en la Argentina ascendió a 17,1 millones de hectáreas, un 78% más que en la campaña 2000/2001 (Figuras 1, 2 y 3).


Figura 1. Evolución de la superficie cultivada con soja convencional y transgénica.


Fuente: elaboración propia con datos de Argenbio, 2006.


Figura 2. Evolución de la superficie cultivada con maíz convencional y transgénico.


Fuente: elaboración propia con datos de Argenbio, 2006.


Figura 3. Evolución de la superficie cultivada con algodón convencional y transgénico.


Fuente: elaboración propia con datos de Argenbio, 2006.


Semejante tasa de adopción de tecnología no registra precedentes, incluso si se compara con lo ocurrido con otras 2 trascendentales tecnologías genéticas que revolucionaron la producción agrícola argentina durante el siglo XX (Figura 4).


Figura 4. Tasa de adopción de la soja RR en Argentina, en comparación de la misma en los EE.UU. y con otras 2 cruciales tecnologías genéticas


Fuente: elaboración propia con datos de distintas fuentes.


La literatura enfatiza que la difusión de los cultivos GM ha tenido un rol protagónico en lamodernización del sector agropecuario operada en los pasados 15 años, en un contexto de reducciónde tasas y retenciones sobre las exportaciones1, sustancial rebaja de aranceles de importación deinsumos y bienes de capital y desregulación de mercados. Estas condiciones macroeconómicasprepararon el terreno para la expansión cuantitativa de la producción granaria en un marcointernacional favorable (Trigo y Cap, 2003; Chudnovsky, 2005; Petrusansky, 2005).

Sin dudas, las semillas estuvieron en el centro de la gigantesca transformación que vivió laagricultura argentina, que permitió incrementar los volúmenes de granos y oleaginosos desde 37,5millones de toneladas en 1990/1991 a 84,6 millones en 2004/2005. No obstante, para que en laspróximas décadas sea posible mantener un impulso parecido, habrá que considerar todos losfactores que lo determinaron: la investigación básica y aplicada, el marco institucional y el impactosocioeconómico y agroecológico, en una perspectiva estratégica de largo plazo.

La adopción o rechazo de nuevas tecnologías está definida últimamente por su rentabilidad, perotambién depende de otras variables altamente gravitantes para su concreción. Las investigacioneseconómicas revelan que la adopción de cultivares transgénicos puede generar retornos económicossignificativos, aunque altamente variables, en los países en desarrollo. La disponibilidad decultivares GM bien adaptados y con semillas a precios accesibles, constituye el requerimiento másbásico para su adopción por parte de los productores. Sin embargo, los estudios realizados destacanque los factores institucionales, tales como la capacidad de investigación agrícola nacional, eldesarrollo de los mercados de insumos y productos agrícolas, las regulaciones de bioseguridadambiental y de los alimentos y las políticas de derechos de propiedad intelectual (DPI), integranvariables al menos tan importantes como la tecnología misma en la determinación del nivel ydistribución de los impactos económicos y agroecológicos (Raney, 2006).

Este artículo intenta describir brevemente algunos de los factores institucionales que rodearon elproceso de adopción de la agricultura biotecnológica en la Argentina.


CONTEXTO AGROECONÓMICO DEL PROCESO DE ADOPCIÓN DE CULTIVARESGM EN LA ARGENTINA

A partir de 1984, durante el gobierno de Alfonsín, el país centró su atención en la reinstalación yconsolidación de la democracia e inició una transición hacia el nuevo paradigma mundial signadopor el auge de las ideas políticas y económicas del neoliberalismo, que posteriormente fuerondrásticamente implantadas “sin anestesia” por el gobierno de Menem, tras los procesoshiperinflacionarios de 1989 y 1990.

La política imperante durante la vigencia del esquema sustitutivo, que se caracterizaba por unaeconomía cerrada con impuestos a la exportación de granosy aranceles para la importación detecnología, como insumos y maquinarias, fue reemplazada por un cuadro de apertura económica e
inserción en un mundo globalizado, así como por la incorporación al bloque del Mercosur.

Dichos cambios en el marco regulatorio, sumados a la evolución favorable de los preciosinternacionales de los commodities agrícolas hacia mediados de los 90 y posteriormente a principiosdel siglo XXI, dieron lugar a una notable expansión e intensificación de la producción agrícola,siendo la soja la gran protagonista (Figura 5).


Figura 5. Superficie sembrada, producción y rendimiento de la soja durante los últimos 25 años


Fuente: elaboración propia con datos de la SAGPyA, 2006.


De acuerdo al Censo Nacional Agropecuario (CNA) 2002, la superficie implantada, sumandoprimera y segunda ocupación, alcanzó 38,1 millones de ha (+15% desde el CNA 1988). El 58% deeste incremento fue explicado por la Región Pampeana, y el 41% por las Regiones NEA y NOA. Lasuperficie con siembras de primera se incrementó un 9%, lo que implica un crecimiento del áreacultivada, mientras la siembra de segunda se duplicó en el mismo período. Los 4 principalescultivos, soja, maíz, girasol y trigo, que en 1988 representaban el 85,2% de la superficie total decereales y oleaginosas, pasaron a explicar el 95,1%. La superficie de los mismos creció un 55% enel período intercensal, mientras que las forrajeras anuales y perennes se redujeron un –22% y losdemás cultivos decrecieron un –7%. El área destinada a los cereales se incrementó un 27% y lasuperficie implantada con oleaginosas, considerando primera y segunda ocupación, se incrementóun 87%. Este incremento es atribuible a la soja ya que las demás oleaginosas se redujeron. Lasuperficie con soja de primera creció un 150%, mientras que la segunda oleaginosa en importancia,el girasol, decreció un -5%, lo que implica una fuerte especialización en muy pocas especies, con elconsiguiente riesgo para la sustentabilidad.

Este fenómeno se produjo principalmente a través de la incorporación y difusión masiva en el sectorprimario de insumos y tecnología provenientes de los mercados internacionales, no siempreacompañadas de las tecnologías de procesos correspondientes, lo que generó un cambio notable enla estructura de la agroindustria y la organización de la producción agrícola.

El aprovechamiento masivo de tecnologías generadas en el mundo desarrollado y comercializadasen el país por empresas transnacionales condujo a la expansión de la frontera agropecuaria y aprofundas transformaciones técnico-productivas. Entre ellas se destaca la incorporación de semillastransgénicas en soja, maíz y algodón, el mayor uso de fertilizantes y agroquímicos, la difusión de lasiembra directa, el doble cultivo y la agricultura de precisión, así como las mejoras en la genéticaanimal, el desarrollo de los sistemas de engorde a corral y el uso de novedosas tecnologías de almacenaje en el campo. En el mismo período se produjo un importante crecimiento ymodernización del parque de tractores y cosechadoras en el país, y también de las sembradoras,especialmente las de siembra directa (Bisang, 2003).

Estas técnicas en conjunto permitieron un aumento de la productividad de los factores, reflejada enlos mayores rendimientos de los principales cultivos, particularmente del maíz (Figura 6). De estemodo, se produjo la incorporación de tecnologías de nivel internacional, que estuvieron disponiblesen la Argentina con un breve retraso respecto de su lanzamiento en los países en las que fueronoriginadas. No obstante, debe considerarse el riesgo de la degradación de los suelos y lacontaminación ambiental, derivado del intensivo uso agrícola de la tierra (intensificación yagriculturización) en detrimento de rotaciones planificadas, la alternancia agrícola-ganadera y laintegración agrosilvopastoril.


Figura 6. Evolución de la productividad del maíz en Argentina en los últimos 35 años


Fuente: elaboración propia con datos de la SAGPyA.


El importante crecimiento de la producción de granos se sustentó parcialmente en la brecha derendimientos existente a inicios de la década de los 90 en relación a los países competidores,fundamentada en el bajo nivel de aplicación de tecnología. No obstante, se contaba con unaimportante dotación de recursos naturales y conocimientos técnico-científicos que estuvierondisponibles en el momento en que se produjeron los cambios.

Los insumos cumplieron un rol clave en este proceso, influyendo tanto en los mayores niveles de laproducción y el aumento de la productividad del sector como en los cambios en la estructura productiva primaria, que incorporó un modelo de producción y organización basado sobreparámetros internacionales (Álvarez, 2003).

La red de distribución de insumos experimentó una reconfiguración signada por una actividad casiexclusivamente privada y por una considerable ampliación. A través de dicha red comercial circulanno sólo productos con tecnología incorporada, sino también conocimientos a través delasesoramiento y el material didáctico de apoyo.

La circulación de insumos ha modificado su esquema tradicional, integrándose paquetes con otrosproductos complementarios y diversos servicios, que incluyen el financiamiento y la difusión detécnicas específicas. También se ha desplazado el nivel de toma de decisiones, ya que las mismasson compartidas entre el productor y el canal de distribución de insumos.

Como corolario se ha derivado una privatización de la red de conocimientos en agronegocios, en laque el sector público cumplía un rol central en el pasado. Sin embargo, cabe destacar que una partemuy importante de ese conocimiento ha sido generado en organismos como el Instituto Nacional deTecnología Agropecuaria (INTA), sobre todo en lo referente a tecnologías de proceso, comodiversas técnicas de manejo.

En el caso particular de los herbicidas se produjo un desplazamiento desde productos selectivos yde acción residual, con más de 30 principios activos registrados, hacia otros de amplio espectro yventana de aplicación, siendo la estrella el glifosato, particularmente para el planteo soja RR +siembra directa (Figura 7). Asimismo, se registra una caída de los precios por la competenciacreciente y la tendencia a la utilización de genéricos.


Figura 7. Evolución del área sembrada con soja en SD y con cultivares GM y consumo de glifosato


Fuente: elaboración propia con datos de distintos autores.


En cuanto a las semillas, las que incorporan mayor tecnología, como las híbridas, las transgénicas yotras que, sin ser GM, presentan ciertos atributos diferenciales como la tecnología Clearfield® oIMI, proporcionan márgenes más atractivos para la industria. En general, las corporacionestransnacionales (TCs) tienden a especializarse en este tipo de cultivares.

Por otra parte, la concentración en el eslabón de los productores, con la consolidación de figurascomo los grandes contratistas y “pooles” de siembra, que manejan importantes volúmenes decompra, les confiere un mayor poder de negociación con las redes de comercialización deproductos, servicios y financiamiento.

Sin embargo, debe enfatizarse que los procesos de concentración y fuerte dependencia de políticasinternacionales generaron un significativo incremento de las asimetrías económicas y sociales, loque se evidencia en el aumento de la brecha entre los sectores acomodados y aquéllos excluidos porel modelo, consolidándose la inequidad en la distribución de la riqueza. A ello se añaden lasdeficiencias en la planificación sectorial, así como ciertas políticas de desregulación que nocontribuyeron al desarrollo equilibrado.

En este contexto, y luego del shock externo derivado de las crisis en Rusia y Brasil, la economíaentró en una prolongada recesión a partir de 1999 y luego en una profunda crisis financiera, políticae institucional que condujo al colapso de la economía a fines de 2001 y 2002. La fuerte caída delPBI y la enorme devaluación de la moneda redujeron significativamente las importaciones eincrementaron las exportaciones, lo que permitió paliar en parte la importante fuga de capitalesocurrida durante 2001 y 2002.

Posteriormente, las exportaciones del complejo de la soja, que representan entre un cuarto y unquinto del total exportado por el país, junto con el resto del sector agroalimentario favorecido por ladevaluación, aportó vía retenciones las herramientas necesarias para financiar los planes socialesdestinados a mitigar el gran incremento de la pobreza e indigencia que generó la crisis.


LA INDUSTRIA ARGENTINA DE SEMILLAS

La Argentina posee una larga experiencia en mejoramiento vegetal y producción de semillas. Ya enla década del 20 el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) distribuía variedades mejoradasde trigo obtenidas por Backhause2 (38 M.A., Lin Calel M.A., etc.) que se cultivaron extensamentehasta los años 40.

Por su parte la actividad privada también comenzó tempranamente, cuando Klein instaló en 1919 sucriadero y semillero de trigo en la provincia de Buenos Aires y Buck hizo lo propio hacia 1930.

A partir del advenimiento del maíz híbrido hacia los años 50, la industria se fue consolidandoalrededor de las actividades del INTA, en el sector público. Asimismo, participaban de la industriaun grupo de pequeñas a medianas empresas locales, tales como Buck y Klein, especializadas entrigo, y Morgan, adquirida luego por Mycogen y finalmente por Dowagrosciences, conocida por lacalidad de sus híbridos de maíz flint. También se instalaron en el país subsidiarias de TCs comoCargill (actualmente la división de semillas pertenece a Monsanto), Asgrow (adquirida luego porNidera), Dekalb (hoy Monsanto), Northrup King (luego Ciba Geigy, Novartis y hoy Syngenta).

Finalmente, a partir de los 90 se fueron sumando otras compañías como Pioneer, adquirida luegopor DuPont, Don Mario, etc.

Respecto a la soja, el panorama del mejoramiento genético fue muy distinto al de trigo, porque laactividad privada fue protagonista desde el principio, con material introducido de los EE.UU., comoen el caso del germoplasma de Nidera. Esta situación fue totalmente singular, ya que, a través de lacompra de la filial argentina de Asgrow en los 80, por entonces parte de Asgrow Internacional perteneciente a Upjohn, a su vez aliada con Monsanto, Nidera tuvo libre acceso al gen RR, el quecomenzó a incorporar en líneas localmente adaptadas (Qaim y Traxler, 2005).

Por cierto que también hubo competencia nacional, como la que presentó OFPEC (hoy Relmó) quese inició con el trigo, pero a partir de los 80 apostó decididamente a la soja. En este cultivo puededestacarse que la mayoría de las empresas empezaron a trabajar con compañías americanas, queademás de proveer el germoplasma permitían evaluaciones del material tanto en la Argentina comoen campos experimentales de los EE.UU. en contraestación. De esta manera se reducíasignificativamente el tiempo para el desarrollo y difusión de las nuevas variedades.

Actualmente, tanto el INTA como las filiales de las TCs y unas pocas firmas nacionales desarrollangermoplasma (premejoramiento, pre-breeding o germplasm enhancement) y producen cultivares(fitomejoramiento o plant breeding). En tanto, otras empresas nacionales introducen o licencianvariedades para su comercialización. Estas empresas deben estar inscriptas en el Registro Nacionalde Comercio y Fiscalización de Semillas (RNCyFS) en la categoría A-Criaderos, B- Introductoresy/o C- Productores de semilla Básica o Híbrida.

Los materiales transgénicos autorizados, desarrollados hasta ahora sólo por TCs, son incorporadosen germoplasma adaptado por técnicas convencionales, es decir, selección, cruzamiento y otrosmétodos tradicionales para lograr la expresión de un ideotipo o arquetipo que reúna los caracteresagronómicamente deseables. Esta actividad es desarrollada por las propias empresas responsablesde la innovación, sus filiales o compañías nacionales licenciatarias o asociadas. Asimismo, lasfirmas extranjeras están involucradas en el sector de agroquímicos y otros negocios.

La producción de semillas requiere la multiplicación de los cultivares logrados a partir de la semillainicial obtenida por los mejoradores, que se conoce como semilla genética, núcleo o breeder seed,su procesamiento (secado, limpieza, clasificación, protección con insecticidas y/o fungicidas yembolsado), almacenamiento y distribución comercial. Estas actividades las realizan departamentosespecializados de los propios Criaderos-Semilleros, otros establecimientos semilleros privados ocooperativas de agricultores. A su vez, la etapa comercial puede estar separada y ser llevada a cabopor distribuidores intermediarios o expendedores minoristas que se abastecen de los productores desemillas. En estos casos corresponde la inscripción en el RNCyFS en una o más de las siguientescategorías: D-Semillero, E-Identificador, F-Comerciante Expendedor, G-Procesador y/o HProductoresBajo Condiciones Controladas.

Cabe destacar aquí que una bolsa de semillas contiene 2 tipos de características: las inherentes a lavariedad, que dependen de su información genética (“software”), y las propiedades físicas de lassemillas, que están determinadas por los sistemas de producción y procesamiento (“hardware”).

Esta dualidad se traduce en las actividades de fitomejoramiento por un lado y de producción desemillas por otro, ambas propias de la industria, pero sujetas a diferentes sistemas regulatorios: DPIpara el software y sistemas de certificación (fiscalización) para el hardware, los que se analizan enla siguiente sección.

A causa de los cambios económicos descriptos, las empresas semilleras debieron encuadrarse en elnuevo paradigma, viéndose obligadas a desarrollar nuevas capacidades de gestión, reducción decostos, aumento de eficiencia, diversificación y/o especialización para competir en los distintosnichos del mercado.

Toda esta red de distribución de semillas funciona eficientemente en el país. No obstante, cabeadvertir del riesgo potencial que implica la importante concentración de la industria. En tanto sesiguen produciendo adquisiciones y fusiones, ha surgido una nueva estrategia corporativa en laagricultura biotecnológica. Así, las licencias tecnológicas, las licencias cruzadas y diferentesmodelos de alianzas interempresarias son una práctica corriente entre las corporaciones líderes a nivel global3. Estas estrategias apuntan a aprovechar economías de escala para las nuevasinnovaciones en mercados de semillas ya desarrollados, y en ciertos casos son imprescindibles parasuperar las limitaciones impuestas por el complejo entramado de patentes biotecnológicas existente.


MARCO REGULATORIO DEL SECTOR SEMILLAS

Al tratarse de un país agroexportador por excelencia, la Argentina fue pionera en establecer unmarco legal para las semillas. En 1935 fue sancionada la Ley 12.253, conocida como Ley deGranos, que contenía un Capítulo de “Fomento de la Genética” que consideraba los aspectos de lassimientes y su difusión. A tal efecto establecía la prohibición del lanzamiento de variedades degranos sin previa autorización del MAG, disponiendo que éste debía ensayar toda nuevo cultivar ensus estaciones experimentales, escuelas agrícolas, viveros y/o campos de particulares.

A los fines de esta aprobación se debía tener en cuenta, en primer lugar, la calidad industrial, luegola resistencia a enfermedades y, recién en tercer término la productividad, dado la prioridadasignada al comercio exterior.

El mismo capítulo dispuso que todas las personas o entidades que desearan difundir nuevasvariedades, debían estudiar el comportamiento de las mismas en comparación con las existentes enla zona e informar el lugar donde realizarían las siembras, a fin de que el MAG pudierafiscalizarlas. Para ello se creó un registro de organizaciones productoras de semillas fiscalizadas,que estarían autorizadas a ofrecer en venta dichas semillas en bolsas precintadas y rotuladas por elMAG.

Con la irrupción de la Revolución Verde en la década del 60, el crecimiento de la producción ycomercialización de variedades mejoradas en el país, más la necesidad de crear herramientas deestímulo a la actividad fitogenética y brindar un marco legal que garantizara la identidad y calidadde las semillas, se planteó la necesidad de proyectar una ley específica para el sector.

Así, en 1973 fue sancionada la Ley 20.247, conocida como Ley de Semillas y CreacionesFitogenéticas. En el mensaje de presentación se destaca la notable evolución producida ante elrápido progreso de las ciencias genéticas, las mayores exigencias de la agricultura tecnológica, y lamultiplicación y difusión de semillas por empresas especializadas que aplican técnicas altamenteavanzadas y fuertes insumos. Asimismo, se indica que es responsabilidad del MAG promover losmedios para una eficiente actividad de creación, multiplicación y comercialización de semillas, laprotección de la propiedad de los nuevos cultivares para los creadores, así como asegurar a losproductores agrarios la mejor semilla con identidad y calidad garantizada.

La ley estableció que toda la semilla que se comercialice debe estar debidamente rotulada, debiendocontener en el marbete datos mínimos sobre el responsable, especie, nombre de la variedad sicorrespondiera, e información sobre su calidad (poder germinativo y pureza física-botánica),además de los datos sobre la campaña de producción, peso neto y origen.

Se establecieron 2 Clases de semilla: IDENTIFICADA y FISCALIZADA. La primera es aquéllaque se rotula bajo responsabilidad del Identificador, incluyendo, en su marbete, toda la información señalada. La Clase Fiscalizada es aquélla que, además de cumplir con el requisito de rotulación, sesomete a control oficial durante las etapas de su ciclo de producción.Así, se eliminó la semilla “común” que no tenía exigencias de rotulación, y por lo tanto no dabagarantías al adquirente. Actualmente los cultivos de algodón, cebada cervecera, cítricos, girasol,maíz, papa, soja, sorgo granífero, trigo y zapallito, son de fiscalización obligatoria.

Esta Ley creó también 3 Registros Nacionales como herramientas esenciales para el ordenamientode los operadores en semillas y el registro de las variedades:

RNCyFS, donde debe inscribirse todo aquel que produzca, identifique, someta a fiscalización,comercialice, importe o exporte, o analice semillas.

REGISTRO NACIONAL DE CULTIVARES (RNC), donde debe inscribirse todo nuevo cultivarde cualquier especie agrícola para poder ser difundido en el país.

REGISTRO NACIONAL DE LA PROPIEDAD DE CULTIVARES (RNPC), a través del cuallos obtentores pueden asentar la propiedad de sus creaciones fitogenéticas por un tiempolimitado, siempre que se cumplan los requisitos de NOVEDAD (comercial),DISTINGUIBILIDAD, HOMOGENEIDAD o UNIFORMIDAD, ESTABILIDAD y contar conuna adecuada denominación. El mismo fue creado para entender en la protección de los DPI delas nuevas variedades conforme a las normas nacionales e internacionales en la materia.También se otorgó al Organismo de Aplicación el ejercicio del poder de policía, autorizando elacceso de inspectores a todo depósito donde existieran semillas, como así también a requerircualquier documentación relativa a las mismas, e intervenir e inmovilizar cualquier partida enpresunta infracción.

Asimismo, se constituyó la COMISIÓN NACIONAL DE SEMILLAS (CONASE), creada comoorganismo asesor del Secretario de Agricultura. Esta Comisión está integrada por representantes detodos los sectores involucrados en la actividad, tanto del ámbito oficial como privado, lo queimplica que cualquier medida en materia de semillas será estudiada y evaluada previamente por losdistintos actores interesados.

No obstante, la primera la reglamentación de 1978 tuvo poco éxito en lograr la aplicación de la Leyy fue modificada en 1991 por el Decreto 2.183, ante la necesidad de contar con una estructuraoficial que pudiera dar respuesta a las crecientes exigencias en esta materia. El mismo año elDecreto 2.817/91 creó el INSTITUTO NACIONAL de SEMILLAS (INASE), como organismoautárquico y descentralizado, en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca yAlimentos (SAGPyA).


Las funciones del INASE son las siguientes:

Promover una eficiente actividad de producción y comercialización de semillas para el desarrollode la agricultura.

Asegurar al productor agropecuario la calidad e identidad de la semilla que adquiere.

Fomentar la disponibilidad de variedades mejoradas a través de la protección de aquéllas para lasque se solicite un título de propiedad (Derechos de Obtentor-DOV o Plant Breeders Rights-PBR).

A fin de cumplir con los acuerdos sobre “Aspectos de los DPI Relacionados con el Comercio”(ADPIC o TRIPs por sus siglas en inglés) establecidos en la Ronda Uruguay del GATT (hoyOMC), que entrarían en vigencia a partir de 1995, el país adhirió por Ley 24.376/94 al Acta l978 dela Unión para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV).

El sistema de protección previsto en el Convenio de la UPOV en sus distintas Actas, es un sistema“sui generis” que dispone normas armonizadas internacionalmente para la concesión de una formaespecial de protección específicamente adaptada a los cultivares y a la manera en que se explotan enla agricultura..

De esta manera, se mantuvo la vigencia de las exenciones a los derechos de propiedad yacontemplados en la Ley de Semillas:

PRIVILEGIO DEL AGRICULTOR: todo productor agropecuario puede utilizar granos de supropia producción como semilla para la siembra en su propia explotación (uso propio genuino).

En este sentido, el INASE dictó la Resolución 35/96, que establece los requisitos de procedenciapara tal excepción y sus modalidades. Así, el agricultor debería adquirir legalmente la semillaoriginaria, sembrarla en su campo y reservar del total cosechado una parte para reutilizarla comosimiente, también en su explotación, no pudiendo ser vendida ni canjeada.

La semilla reservada para uso propio debe ser mantenida separadamente del grano, conservando suidentidad e individualidad durante todo el procesamiento, acondicionamiento y depósito, hasta elmomento de su siembra. Asimismo los envases de semilla de uso propio procesada fuera delestablecimiento, deben llevar un rótulo particular que los diferencia de los comerciales.

EXENCIÓN DEL FITOMEJORADOR: cualquier fitomejorador puede utilizar cultivaresprotegidos como fuente de variabilidad para mejoramiento ulterior. Asimismo, está autorizado eluso privado de cultivares protegidos con fines de experimentación e investigación, no comerciales.

Cabe destacar que, en la Argentina, las obtenciones vegetales (variedades) no son susceptibles deprotección por patentes de utilidad, como ocurre por ejemplo en los EE.UU. que ofrece variasalternativas de protección. En ese país las patentes sobre invenciones de cultivos agrícolas sonposibles a partir del famoso fallo de la Corte Suprema en el caso Diamond vs Chakrabarty (1980),que consideró legítimo el patentamiento de cualquier organismo vivo alterado por intervenciónhumana. Interpretaciones posteriores extendieron la patentabilidad a genes y secuencias de ADN, loque sí es aplicable también en la Argentina, de acuerdo a la Ley de Patentes vigente.

De esta manera, mientras la mayoría de los países latinoamericanos legislaron sobre el comercio yla certificación de semillas en los años 60, la Argentina lo había hecho en la década del 30, ymientras aquéllos recién en los 90 comenzaron a formular sus leyes de protección de la propiedadde los cultivares, forzados por la OMC, la Argentina ya lo había hecho en la década del 70.

Sin embargo, el grado de cumplimiento de la Ley de Semillas nunca fue completo, sobre todorespecto al respeto de los DPI de cultivares protegidos, lo que ha dado lugar a varios años decomplejas negociaciones entre las partes interesadas.

Luego del fracaso del proyecto de “regalías globales” (“royalties” sobre la venta de granos) y otrasiniciativas (Rossi, 2004), la SAGPyA decidió en junio de 2006 reglamentar el uso propio. Así,mediante la Resolución 338 se restringe la multiplicación legal de la semilla certificada,estableciendo que el productor sólo podrá reservar de su cosecha para utilizar como semilla de usopropio una cantidad similar a la adquirida originalmente en el mercado formal.

Respetando la Ley de Semillas, que determina que quienes desarrollen cultivares únicamentepodrán cobrar regalías a través de la venta de semillas fiscalizadas, se busca un equilibrio entre lasdemandas de la industria por la existencia de un gran mercado informal, y los productores querechazan algunos artilugios impulsados por los Criaderos, como las “regalías extendidas”. Noobstante, queda por ver las normas interpretativas y los plazos de ejecución que, de acuerdo a loestablecido por la Resolución 338/06, corresponde al INASE.

En cuanto a la regulación de los OVGM, el país dispuso tempranamente de un marco legaladecuado. En 1991 la SAGPyA dispuso la creación de la Comisión Nacional Asesora enBiotecnología Agropecuaria (CONABIA), como instancia de evaluación y consulta.

El objeto de esta Comisión, integrada por representantes de los sectores público y privadoinvolucrados, es asesorar al Secretario de Agricultura, quien es la autoridad de aplicación, sobre lassolicitudes de la liberación al medio de organismos GM.

La normativa argentina está basada en las características y riesgos identificados del productobiotecnológico y no en su proceso de origen. De esta manera, la normativa se aplica a los productosGM en función de sus características, contemplando los procedimientos empleados para suobtención sólo en aquellos aspectos que pudieran significar un riesgo para el ambiente, laproducción agropecuaria o la salud pública. Es decir que, en la Argentina, no se emplea el conceptode incertidumbre científica que plantea el denominado Principio de Precaución.

La evaluación de las solicitudes y el posterior monitoreo de las pruebas son responsabilidad de laSAGPyA. Dado que la bioseguridad de las liberaciones está determinada por las características delorganismo y las condiciones agroecológicas del sitio de la liberación, las autorizaciones sonotorgadas bajo reserva de la aplicación de medidas de control de riesgos, las que se definen caso porcaso.

El monitoreo posterior de los ensayos, a cargo del INASE y el Servicio Nacional de Sanidad yCalidad Agroalimentaria (SENASA), tiene por objeto evaluar “in situ” el cumplimiento de loestablecido en las solicitudes. Además, se efectúan controles de los lotes, posteriores a la cosecha delos materiales, con la finalidad de evitar la posible transferencia de la información genética nuevacontenida en los materiales GM hacia otros organismos.


La CONABIA realiza las evaluaciones en 2 fases:

El circuito completo para la autorización de la comercialización de un cultivar transgénico consta de un procedimiento administrativo en 4 etapas (Figura 8):

Figura 8. Circuito para la aprobación de cultivares transgénicos en la Argentina


Fuente: elaboración propia.


Posteriormente, en 2004 se creó en el ámbito de la SAGPyA la OFICINA DE BIOTECNOLOGÍA, con el fin de asesorar y asistir en la gestión de las actividades vinculadas a la biotecnología y la bioseguridad, y se incorporó al marco regulatorio el Registro Nacional de Operadores con OVGM y el Listado Nacional de OVGM, donde deberá ser inscripto todo OVGM presentado para ingresar en la etapa de ensayo o de multiplicaciones reguladas.

Finalmente, en febrero de 2006 el Senado dio media sanción a un proyecto de ley para la promoción de la industria biotecnológica. Esta ley fomentará y facilitará la inversión y el desarrollo de productos biotecnológicos por firmas nacionales a través de la desgravación impositiva. En concreto, busca promover las aplicaciones dirigidas a mejorar la producción agrícola y fomentar el desarrollo de medicinas, enzimas y sustancias químicas para uso industrial.


MERCADO ARGENTINO DE SEMILLAS

En general, las semillas utilizadas en la agricultura se pueden dividir en 3 grandes categorías: semilla comercial, semilla propia de los agricultores y semilla de instituciones públicas. El valor del mercado mundial de semillas comerciales se estima en unos U$S 30.000 millones de dólares. La participación de agencias públicas es característica de economías planificadas, como las africanas, donde en el 60% de los países el control y la distribución de semillas está a cargo del Estado.

Tradicionalmente los agricultores han producido su propia semilla al retener una parte de su cosecha de granos con tal propósito. Esta práctica se da más intensamente en algunos cultivos en particular: trigo, soja, poroto, arroz y otros de reproducción por autogamia. En muchos países la proporción de semilla propia suele ser tan alta como un 80% o más de las necesidades de siembra.

Con la semilla de variedades protegidas por DOV puede hacerse uso de esta práctica en virtud de la excepción del agricultor, de modo que aún en países con una agricultura altamente tecnificada ocurre en una proporción importante.

En el caso argentino, el mercado formal e informal de semillas comerciales oscila en unos U$S 800- 900 millones y casi 2 millones de toneladas, siendo uno de los más grandes del mundo (Tabla 1).

También son importantes las exportaciones de semillas de cultivos agrícolas, que están lideradas por el maíz, la soja y el girasol, que se producen en contraestación respecto al hemisferio norte, y explican el 80% del valor exportado (Tabla 2).


Tabla 1. Mercado interno de semillas en los países miembros de la Federación Internacional de Semillas (ISF)


Fuente: ISF, 2006.


Tabla 2. Mercado argentino de semillas de cereales y oleaginosas (millones de U$S)


Fuente: USDA GAIN Report, Argentina Planting Seeds Annual (2005 y 2006) y ASA (2006).


Sin embargo, cabe distinguir entre semilla legal, que para los principales cultivos debe ser fiscalizada o provenir del uso propio genuino, y semilla ilegal comercializada sin rótulo (“bolsa blanca”) en el mercado negro.

Generalmente, se considera que en los cultivos donde predominan los cultivares híbridos (maíz, girasol y sorgo), la gran mayoría de la semilla empleada es fiscalizada4. En cambio, en trigo y soja, en que los cultivares son líneas endocriadas, la semilla de uso propio e ilegal alcanza proporciones muy significativas. Cabe destacar que ésta última no paga impuestos ni regalías a los obtentores que poseen DOV. En la Tabla 3 se muestra la situación de la soja, el principal componente del mercado interno de simientes, y en el que la proporción de semilla fiscalizada oscila entre el 20 y el 30% en la mayoría de las campañas.


Tabla 3. Mercado argentino de semillas de soja


Fuente: elaboración propia en base a datos del INASE (2006), ASA (2006) y USDA GAIN Report, Argentina Planting Seeds Annual (2006).


Se desprende de la Tabla 3 que el INASE nunca logró controlar el mercado negro de semillas, ni siquiera después de emitir la citada Resolución 35/96. Tampoco tuvieron éxito las empresas que, nucleadas en la Asociación Argentina para la Protección de las Obtenciones Vegetales (ARPOV), intentaron ejercer el poder de policía a través de la vigilancia del cumplimiento de los contratos privados impuestos, a partir de 2000, en la venta de semillas de los cultivares de punta. Tales contratos determinan un canon conocido como “valor tecnológico” o “regalía extendida” que el productor debe pagar al hacer reserva de parte del grano cosechado para la siembra en la siguiente campaña, ejerciendo el derecho al uso propio, pero oneroso. Si bien el sistema es utilizado en otros países, no encuadra en la legislación argentina sobre semillas, y es vigorosamente rechazado por la Federación Agraria y otras organizaciones.

En 2005, aplicando la resolución 35/96, el INASE envió notas a 15.000 productores solicitando que demuestren el origen de la semilla de soja utilizada en la campaña 2004/2005. Estos agricultores representan el 56 % del total de productores que entregan más de 150 toneladas de grano de soja. El análisis preliminar de 5.000 respuestas se muestra en la Tabla 4.


Tabla 4. Resumen del análisis preliminar del origen de las semillas de soja en la campaña 2004/2005


Fuente: INASE, 2006.


En este contexto habrá que esperar para conocer la suerte de la nueva reglamentación del uso propio que, como fue mencionado, acaba de dictarse. Podría ayudar en este sentido, la también reciente reforma de la Oficina de Control Comercial Agropecuario (Oncca), que ahora tendrá atribuciones para controlar el comercio de semillas. Lo cierto es que, si la Argentina aspira a seguir incorporando tecnología genética de punta, ya sea desarrollada localmente o introducida del extranjero, se requiere encontrar a la brevedad una solución a este problema a fin de aproximarse al escenario de los países más desarrollados (Tabla 5).


Tabla 5. Origen de las semillas de soja utilizadas en la Argentina y en EE.UU


Fuente: datos de EEUU GAO (2000) y de Argentina varias fuentes.


En cuanto al valor de las semillas, la referida distorsión del mercado de autógamas ha inducido los precios a la baja. Esto se manifiesta en las diferencias observables entre los precios de las semillas en los EE.UU. y la Argentina respecto del maíz y soja (Tabla 6).


Tabla 6. Diferencias entre los precios de las semillas en los EE.UU. y la Argentina (1996-2001)


Fuente: adaptado de Kesan y Gallo (2005).


Este desfasaje es aún más notorio si se considera sólo el precio de la semilla de los cultivares transgénicos, reduciéndose las diferencias en el caso del maíz e incrementándose para la semilla de soja. En este cultivo, el canon tecnológico aplicado a las variedades RR en las primeras campañas fue insostenible apenas las mismas alcanzaron una difusión masiva (Tabla 7). En contraste, a la semilla de maíz Bt se aplicaba, hacia junio de 2005, una regalía de unos 20 a 25 U$S/bolsa.


Tabla 7. Precios relativos de las semillas de soja convencionales y RR en la Argentina


Fuente: Roca, 2003.


Actualmente, prácticamente todos los nuevos cultivares de soja inscriptos son Roundup Ready® (RR: 44 de 45 en 2004 y 26 de 29 variedades en 2005) presentados por 10 Criaderos. Entre los mismos se encuentra el INTA que inscribió 2 variedades en 2005, obtenidas por métodos convencionales pero con la característica diferencial de contener una menor proporción de factores antinutricionales (un 60% menos de compuestos inhibidores de la tripsina).

BIBLIOGRAFÍA CITADA